处在风口浪尖上的北京政府采购
-----全国政府采购论文评析（一）
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北京市辽海律师事务所
日前，《经济日报》政府采购周刊副主编方剑先生给我送来六篇入选《全国政府采购论文集》的文章让我点评，捧在手中的这些佳作的确令人爱不释手，其中格外引人瞩目的是北京市政府采购中心主任许大卫先生的《政府集中采购机构实现支持自主创新政府采购政策的研究与思考》（以下简称《研究与思考》）。文章作者的名字如雷贯耳，业内人士对他都不陌生。从政府采购制度在我国试点直至进入法制化轨道，许大卫先生始终是这一领域里领航人之一。
众所周知，北京是中央政府所在地，这里聚集了国家各大部委、各大团体组织、各大事业单位即法律所说的采购人，从我国建立政府集中采购制度开始，北京市的政府采购一直处于风口浪尖上，在国内外倍受关注，人们称之为中国政府采购的“风向标”。作为北京市的法律职业人，尤其是作为研究政府采购制度的一名专业学者，自然也处处留意本市政府采购中的法制建设。许大卫的文章侧重于集中采购机构落实执行政府采购的政策功能的研究与思考，这是人们经常谈论的也是始终为大家所感兴趣且颇具争议的一个话题。北京市政府采购中心是怎么理解和执行政府采购的政策功能，我们在《研究与思考》一文中能够获得有益的启迪。
从2000年开始接手承办“全国首例政府采购案件”，至今6年多时间，笔者受理的众多政府采购案件百分之八十都发生在北京。这些案例或多或少都存在着违规操作、黑箱交易行为。然而让人不解的是，这些政府采购案几乎与北京市政府采购中心都没有关联。我们读完《研究与思考》一文，或许能从中寻觅到些须答案。我们知道，现行政府采购的法律制度存在着严重的缺陷和冲突，《招标投标法》与《政府采购法》之间存在着不可调和的矛盾，人们往往将前一部法律实施中所引起的“暗箱操作”、“权力寻租”等违规现象全部嫁祸于后一部法律的出台，致使处于一线的政府采购工作处境艰难，时常免不了要担当替罪羊的角色，实践中的政府采购工作也是褒贬不一。更多的时候，集中采购机构要背政府采购法制体系不健全的“黑锅”。为此，本文在评析《研究与思考》一文的同时，对现行政府采购制度所存在的一些问题进行一些剖析。
一、集中采购工作对政策目标的贯彻落实
《研究与思考》一文的作者在学习国家有关法律和政策后，首先向我们提出了一个大家普遍关注的问题，政府采购工作怎么定位。我们从文章的标题可以发现作者旗帜鲜明的观点，支持自主创新、扶持中小企业、优先采购国产高新技术设备等国家政策，作为政府集中采购机构应该为实现这些政策目标而努力。在赞赏作者的学习体会和认识的同时，也引发了笔者的一系列的思索：我国《招标投标法》没有明确规定政策目标，这部法律赋予采购人自行采购以及是否委托采购的权力；而后一部《政府采购法》强调政策目标和集中采购；前一部法律普遍允许以私利为目的社会中介机构代理政府采购，后一部法律则强调和提倡政府集中采购，由非盈利为目的政府采购中心执行货物、工程和服务的采购任务。作为集中采购机构的北京市政府采购中心能够坚决贯彻落实国家政策目标，但非集中采购机构即招标公司却不然。同样是国家的政策目标，同样使用的是纳税人的资金，依据前后两部不同的法律却会得出不同的结果。由于存在两部调整和规范同一采购对象的法律，致使北京市还有许多的非集中采购机构，这些中介机构代理的政府采购规模远远超过北京市政府采购中心。作为以营利为目的社会中介机构是否也能够落实政府采购的政策，答案肯定是否定的。中介机构是获取高额私利为目标的，不可能去贯彻落实国家政策。为了统一政府采购法律制度，前一部法律的内容必须纳入到后一部法律中。
二、集中采购工作对国家政策的执行举措
《研究与思考》的作者认为，集中采购机构作为政府采购政策的重要执行部门和具体实践者，在调整产业结构、促进国民经济增长方式转变过程中提供支持，研究实现自主创新政策目标的途径、方法和手段负有义不容辞的责任。对此，作者偕同他的同仁身体力行，建立了公开透明的竞争机制和评标制度，采取了多元的采购方式，实施“一站式”服务大市场，进一步扩大“一站式”服务范围和资源共享，建立区域互联互补互动等各种有效机制，充分发挥政府集中采购机构在实现政府采购制度政策功能和促进经济社会协调发展中不可替代的作用。作者勇于创新、尝试推出一系列有效举措，进而积极执行国家政策，令人钦佩。此外，《研究与思考》的作者提出，为执行政策功能，拟重新修订现行的招标文件，加入相关的政策内容。笔者认为，需要提请注意的是，修订后的招标文件不得有任何歧视和差别待遇的内容，否则就违反了公平竞争的法律规定。读《研究与思考》一文时，笔者不由自主地想起社会中介机构的操作规程，政府采购中黑幕交易往往发生在招标公司与采购人的身上。在分散采购的模式下，社会中介机构通常是“打一枪换一个地方”，不会去考虑如何有效地执行政策功能，他们会施展浑身解数进行权力寻租，与设租的采购人进行勾兑，以获取源源不断的采购代理业务和持续不断的高额利润。笔者认为，为了使国家政策功能具有执行力，政府采购货物、工程和服务，必须拒绝社会中介机构进行代理。
三、集中采购工作运用政府采购主要方式
《研究与思考》一文的作者指出，在招投标工作中积极落实和体现支持自主创新、节能环保型产品等政策目标。我们知道，政府采购的主要方式是公开招标，但现行的《政府采购法》却没有规定公开招标的操作程序。这无疑给政府集中采购工作出了道难题，但北京市政府采购中心的工作总是在迎难而上。记得几年前，北京市政府采购中心招标采购货物、工程和服务时，就通过电视网络的形式，对招标、投标、开标、评标等各个环节进行直播，将招标的全部程序置于大庭广众的监督之下，使政府采购工作公开透明、规范有序地进行，从而减少和避免招投标中的人为因素的影响。尽管如此，作者在《研究与思考》一文中说，在实际操作中，如何运用好政府采购政策，实现自主创新和节能环保型产品等政策目标，也需要多方面的配合和共同的推进以及一系列可操作的政策措施、制度办法来支撑。为此，作者给我们提出了他自己的思路：一是需要有关部门尽快建立严密的自主创新产品和技术的界定体系，避免集中采购机构实际操持中因界定不明确出现无法操持问题；二是尽快建立客观公正的自主创新的评价与评估标准体系。包括评价的标准、评价和认定机构；三是在招标文件的制作和评分标准上要充分落实和体现自主创新及知识产权的产品优先采购、重大创新项目政府首购、创新技术订购和支持节能环保型产品等方面的原则和支持政策；等等。
四、国家应通过立法保障集中采购机构的工作
《研究与思考》一文的作者正视政府采购实践中所存在的问题，根据现行法律，对采购执行效果提出了反思。作者说，从一个时期以来办公用品定点采购工作的执行效果看，也反映和暴露出一些问题，政策功能导向作用没有得到充分发挥和体现，有很多需要改进和完善之处。如每次定点招标后，所有品牌型号的计算机都能入围中标。接下来，就是供应商与使用单位点对点的发生购买关系，往往采购人要的是价格最贵的、品牌是国外的、配置是最高的，出现一种采购的随意状态，包括后期管理中涉及到价格、质量、诚信、服务等方面出现的一些问题，对此，集中采购机构无能为力，监管部门也不可能做到时时监控，及时有效解决。这种所有品牌都作为办公用品定点供应商，由采购人分散采购的作法不容易形成规模效益，也不利于政府采购政策功能导向作用的实现，以及政府部门实施有效监控。笔者认为，《研究与思考》作者前述所指出的绝对不是个别现象，在采购实践中带有普遍性，反映了我国立法所存在的严重缺陷，现行法律对集中采购机构设置了许多的义务性规范，没有赋予其相应的权利，未能给集中采购机构一个正确的定位；相反，赋予采购人太多的权力却没有相应的义务性法律规范，没有承担法律责任的条款，违法了也能安然无恙。由此而来，采购人不执行“政策功能”毋须承担强制性的法律后果，同样，采购人委托的社会中介机构违法了，也无须承担相应的法律责任。笔者认为，所存在的这些尴尬，究其根本原因还是前后两部法律之间的冲突，前一部法律只规定分散采购，采购人有权自行决定是否采购，是否委托采购。立法时，为了与前一部法律衔接，后一部法律在分散采购与集中采购问题上产生了妥协，与此同时，在规定委托代理与法定代理时产生了自相矛盾，致使集中采购机构、政府采购监管部门无法监督、约束采购人的权力。
以上所述，只是笔者蜻蜓点水。《研究与思考》一文的作者长期致力于政府采购实践和理论研究，在业内属于资深专家，他的作品将理论与实践紧密结合，行文流畅，反映了作者在这一领域辛勤耕耘的结果。从中我们会发现作者具有宽广的视野，不断开拓进取、积极创新的精神。读完《研究与思考》一文，笔者茅塞顿开，受益匪浅。
点评作者：谷辽海
2006年6月16日于北京朝阳区寓所
郑州市城市市容管理条例(2005年修正)
河南省郑州市人大常委会
河南省人民代表大会常务委员会关于批准《郑州市人民代表大会常务委员会关于修改〈郑州市城市市容管理条例〉的决定》的决议
(2005年9月30日河南省第十届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过)
河南省第十届人民代表大会常务委员会第十九次会议审议了《郑州市人民代表大会常务委员会关于修改〈郑州市城市市容管理条例〉的决定》。会议决定，批准《郑州市人民代表大会常务委员会关于修改〈郑州市城市市容管理条例〉的决定》，由郑州市人民代表大会常务委员会公布，自2005年11月1日起施行。
郑州市人民代表大会常务委员会
关于修改《郑州市城市市容
管理条例》的决定
（2005年4月28日郑州市第十二届人民代表大会常务委员会第十次会议通过2005年9月30日河南省第十届人民代表大会常务委员会第十九次会议批准）
郑州市第十二届人民代表大会常务委员会第十次会议根据国家有关法律、法规，结合本市实际情况，决定对《郑州市城市市容管理条例》作如下修改：
一、第四条增加一款，作为第二款，内容为：“市、县（市）、区依法相对集中城市管理行政处罚权的，对违反本条例行为的行政处罚权由城市管理行政执法机关行使。”
二、第八条在“市容行政主管部门”之后增加“或者城市管理行政执法机关”的内容。
三、将第二十条中的“市、县（市）”修改为“市、县（市）、上街区”。
四、删去第六章；将“第七章”修改为“第六章”，“第八章”修改为“第七章”。
五、删去第三十九条。
六、第四十条改为第三十四条，删去“由市、县（市）、区市容行政主管部门或其委托的组织”的内容。
七、第四十一条改为第三十五条，删去“由市、县（市）、区市容行政主管部门或其委托的组织”的内容。
八、第四十二条改为第三十六条，删去“由市、县（市）、上街区市容行政主管部门会同城市规划行政主管部门”及“由市容行政主管部门组织”的内容。
九、第四十三条改为第三十七条，删去“由市、县（市）、区市容行政主管部门” 及“由市容行政主管部门”的内容。
十、第四十四条改为第三十八条，删去“由市、县（市）、区市容行政主管部门或其委托的组织”的内容。
十一、第四十六条改为第四十条，将第一款修改为：“当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请复议或向人民法院起诉。”
十二、第四十七条改为第四十一条，将“市容行政主管部门的管理人员和监察人员”修改为“市容行政主管部门及城市管理行政执法机关的管理或执法人员”。
此外，对部分条文的文字和顺序作相应的修改和调整。
《郑州市城市市容管理条例》根据本决定作相应修正，重新公布。
本决定自2005年11月1日起施行。
郑州市城市市容管理条例
（1997年12月26日郑州市第十届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过1998年7月24日河南省第九届人民代表大会常务委员会第四次会议批准
根据2005年4月28日郑州市第十二届人民代表大会常务委员会第十次会议通过2005年9月30日河南省第十届人民代表大会常务委员会第十九次会议批准的《关于修改〈郑州市城市市容管理条例〉的决定》修正
）
第一章总则
第一条为加强城市市容管理，创造清洁、优美的工作、生活环境，促进社会主义物质文明和精神文明建设，根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》及有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。
第二条凡在本市市区和县（市）人民政府所在地市区、飞机场等范围内的单位和个人以及过往人员，均应遵守本条例。
第三条城市市容管理工作，实行统一领导、分级分区负责、专业人员管理和群众管理相结合的原则。
第四条市市容行政主管部门负责本市城市市容管理工作。各县（市）、区市容行政主管部门在市市容行政主管部门的指导下，依照本条例规定负责本行政区域内的市容管理工作。市、县（市）、区依法相对集中城市管理行政处罚权的，对违反本条例行为的行政处罚权由城市管理行政执法机关行使。
规划、建设、工商行政、环境保护、公安、交通、卫生、民政和房产管理等行政管理部门应当依照各自的职责分工，协助市容行政主管部门实施本条例。
第五条市、县（市）市容行政主管部门应当根据国家规定的城市容貌标准，结合本地具体情况，制定城市容貌标准，报同级人民政府批准后组织实施。
第六条市、县（市）市容行政主管部门应在城市总体规划指导下，做好城市街道、广场、园林、绿地等地的容貌和景观规划工作。
城市建设应当注重建筑艺术，统筹安排花园、绿地，建筑小品和雕塑以及其他景点建设，其造型、装饰、色彩应当与环境相协调。
第七条各级人民政府应当加强城市市容科学知识的宣传、普及，提高公民的市容环境意识。
第八条所有单位和个人均有维护和改善城市市容的义务，对违反城市市容管理法律、法规、规章的行为有权制止，并可以向市容行政主管部门或者城市管理行政执法机关举报。
第二章临街建筑物容貌管理
第九条临街建筑物所有权人或其管理人应当保持临街建筑物外形完好、整洁。对有碍市容的建筑物、构筑物或设施，其所有权人或管理人应当及时进行整修或拆除。
第十条市、县（市）、上街区人民政府规定的街道临街建筑物的房顶、阳台、平台、外走廊和窗外，不得堆放、吊挂有碍市容的杂物。
第十一条市、县（市）、上街区城市主要街道的临街建筑物、构筑物破墙开店、进行外部装修，必须符合城市容貌标准，按照有关规定办理审批手续后，报市、县（市）、上街区市容行政主管部门审核同意。
依附临街房屋搭建雨棚、遮阳蓬帐、突出的门廊和封闭阳台、平台、外走廊及其他构筑物，必须符合城市容貌标准。
第十二条市区内临街建筑物的临街面不得设置燃煤炉灶和垃圾道。
第十三条新建、改建临街建筑物需要与城市道路广场设置分界的，建筑物的所有权人或管理人应当选用透景、半透景的围墙、栅栏或者绿篱、花坛、草坪等作为分界，不得采用实体围墙。
现有临街实体围墙，应当根据需要与可能，逐步改为透景、半透景围墙、栅栏或者绿篱、花坛、草坪。需要采取特别保卫措施的单位经市、县（市）、上街区人民政府批准的除外。
第三章道路容貌管理
第十四条任何单位和个人不得在街道及其两侧和公共场地擅自堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施。因建设施工等特殊情况确需在街道两侧和公共场地临时堆放物料、搭建临时建筑物、构筑物或者其他设施的，必须征得市、县（市）、上街区市容行政主管部门同意后，方可按照有关规定办理审批手续。
施工场地的临街面应当按照规定设置不透视的围挡。围挡应保持整洁。
第十五条机动车、非机动车停车场地应有明显标志，漆划明显界线，车辆必须摆放整齐。不得在停车场以外的车行道、人行道停放机动车。
第十六条禁止占用城市道路设置商品交易市场、庙会、商业摊群和进行生产加工、修理、卖艺、摆摊设点等经营活动。本条例施行前已占用城市道路的商品交易商场、商业摊群应当逐步退路进场（店）。
市、县（市）、上街区人民政府应统筹安排方便市民生活的蔬菜和饮食服务网点。
第十七条道路交通设施、公用设施、花坛等，设置单位应定期进行维修、清洗、刷新，保持其完好、整洁。
第十八条在市区行驶的各种机动车辆，应当保持外形完好，车容整洁。
第十九条城市道路的积雪，应当按市、县（市）人民政府规定及时清扫。任何单位和个人都必须履行责任地段内清扫积雪的义务。
第四章户外广告和标志容貌管理
第二十条市、县（市）、上街区市容行政主管部门应当会同城市规划、工商行政等有关部门制定设置门面标牌、灯饰、商业橱窗、户外广告、招贴栏、报栏、画廊、标示牌等的容貌规划和标准，报经同级人民政府批准后组织实施。
第二十一条在广场、立交桥及沿街门面设置标牌、灯饰、商业橱窗应符合容貌规划和标准，鼓励在门面标牌、商业橱窗上加装灯饰，使用建筑物型体照明光源和采用新材料、新技术、新光源制做、设置门面标牌、灯饰和商业橱窗。
第二十二条禁止在沿街门面、墙体上直接书写店名、单位名称、经营商品种类等文字。
第二十三条在广场、立交桥及沿街设置招贴栏、报栏、画廊、标示牌，必须符合容貌规划和标准，并按下列规定报经批准：
（一）在市区（上街区除外）主干路、次干路、广场设置的，报市市容行政主管部门审批，在其他路段设置的，报所在区市容行政主管部门审批；
（二）在县（市）、上街区人民政府所在地市区的道路设置的，报县（市）、上街区市容行政主管部门审批。
依照有关法律、法规规定，需要办理其他审批手续的，应按规定报经有关部门批准。
第二十四条设置户外广告的，必须符合户外广告容貌规划和标准，报市、县（市）、上街区市容行政主管部门批准。依法需经有关部门审查同意的，还应报有关部门审批。
第二十五条在广场、立交桥及沿街门面设置标牌、灯饰、商业橱窗、户外广告、招贴栏、报栏、画廊、标示牌等应当造型美观、内容健康、安全牢固，规格、色彩与街景相协调。设置单位应当及时维修、刷新，保持完好、整齐美观。过时、过期或破损影响市容的，设置单位应当更新或拆除。
第二十六条有下列情形之一的，不得设置户外广告：
（一）利用交通安全设施、交通标志的；
（二）影响城市市政及其他公用设施功能正常发挥的；
（三）文物古迹和具有纪念意义的建筑物、构筑物及其控制地带；
（四）市、县（市）人民政府禁止设置户外广告的区域。
第二十七条禁止在广场、立交桥、临街建筑物、构筑物、公用设施以及树木上涂写、刻画、张贴。
在广场、立交桥、临街建筑物、构筑物、公用设施上悬挂非广告类宣传品的，应当符合城市容貌标准，并按本条例第二十三条规定的审批权限报经批准。过期、过时、破损应当及时撤除。
第二十八条门面标牌、灯饰、商业橱窗、户外广告、招贴栏、报栏、画廊、标示牌等面向社会公众的用字必须使用规范文字，不得有残缺字。
第五章其他容貌管理
第二十九条临街树木、绿篱、花坛（池、盆）、草坪应保持整洁美观。枯死、损坏的树木、绿篱、花草，负责管理的单位应及时补栽、更换、修整。
第三十条禁止在本市市区、县（市）人民政府所在地市区内饲养鸡、鸭、鹅、兔、羊、猪等家畜家禽。因教学、科研以及其他特殊情况需要饲养的，应经市、县（市）市容行政主管部门批准。
前款规定以外的建制镇和城乡结合部农民饲养家畜家禽，必须实行圈养。
第三十一条各级国家机关、社会团体、驻郑部队、企业事业单位、沿街居民区、停车场管理单位和个体经营者，应当按市、县（市）、上街区人民政府的规定在划定的责任地段内做好卫生、绿化和容貌管理等工作。
第三十二条城市中裸露黄土的沿街空地，除应由市政或绿化单位绿化、硬化的部分外，沿街单位应按市、县（市）、上街区人民政府规定对责任地段进行绿化、硬化。不按规定进行绿化、硬化的，由市容行政主管部门组织进行绿化、硬化，所需费用由责任单位承担。
第三十三条禁止在城市道路及其两侧摆设灵堂、搭挂祭幛。
禁止在出殡途中抛撒冥币、纸钱等封建迷信用品。
第六章法律责任
第三十四条违反本条例规定有下列行为之一的，责令限期改正，警告，可以按下列规定并处罚款：
（一）违反本条例第十条、第二十二条规定逾期不改正的，处以二十元罚款；
（二）违反本条例第十一条第二款规定逾期不改正的，处以五十元以上五百元以下罚款；
（三）违反本条例第十二条规定逾期不改正的，处以一百元以上五百元以下罚款；
（四）违反本条例第十四条第二款规定的，处以二百元以上一千元以下罚款；
（五）违反本条例第十九条规定，未履行清扫积雪义务的，处以每平方米五元罚款；
（六）违反本条例第二十七条规定的，处以每处（幅）十元以上五十元以下罚款。
第三十五条违反本条例规定有下列行为之一的，责令停止违法行为，限期清理、拆除或者暂扣物品，并可按下列规定处以罚款：
（一）擅自在街道及其两侧和其他公共场所堆放物料的，处以一百元以上五百元以下罚款；擅自搭建临时建筑物、构筑物或者其他设施影响市容的，处以五百元以上三千元以下罚款。
（二）擅自占用城市道路从事生产加工、修理、摆摊设点等经营活动的，处以每平方米三十元以上五十元以下罚款。
第三十六条临街建筑物、构筑物或设施不符合城市容貌标准的，责令限期改造或拆除。逾期未改造或未拆除的，经同级人民政府批准，强制拆除，并可处以一千元以上三千元以下罚款。
第三十七条违反本条例规定有下列行为之一影响市容的，责令限期改正或拆除。逾期未改正或未拆除的，强制拆除，并可按下列规定处以罚款：
（一）违反本条例第二十四条规定的，处以一千元以上五千元以下罚款；
（二）违反本条例第二十三条第一款、第二十五条规定的，处以二百元以上一千元以下罚款。
第三十八条未经批准擅自饲养家畜家禽影响市容的，责令限期处理，拒不处理的予以没收，并可处以禽类每只五元以上十元以下罚款，畜类每头（只）五十元以上一百元以下罚款。
第三十九条违反本条例规定越权审批的，批准文件无效，并追究责任人员的责任。
第四十条当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请复议或向人民法院起诉。
当事人逾期不申请复议也不起诉，又不执行行政处罚决定的，由作出处罚决定的机关依法强制执行或申请人民法院强制执行。
第四十一条市容行政主管部门及城市管理行政执法机关的管理或执法人员，有下列行为之一的，由其所在单位或者上级机关、监察机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）滥用职权，徇私舞弊的；
（二）以权谋私，索贿受贿的；
（三）玩忽职守，严重失职的；
（四）违反规定罚款、采取强制措施的；
（五）违反容貌规划、标准审批的；
（六）对违法行为不依法制止、处罚的。
第七章附则
第四十二条县（市）人民政府所在地镇以外的其他建制镇的市区以及工矿区，参照本条例执行。
第四十三条市人民政府可根据本条例规定制定实施办法。
第四十四条本条例自1998年9月1日起施行。
