上海市人大常委会2009年度工作要点
上海市人大常委会
上海市人大常委会2009年度工作要点
（2009年2月24日上海市第十三届人民代表大会常务委员会第九次会议通过）
上海市人大常委会2009年度工作的总体要求是：以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入学习实践科学发展观，认真贯彻落实党的十七届三中全会、中央经济工作会议和市委九届六次全会精神，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，正确处理改革发展稳定的关系，坚决贯彻中央和市委的决策部署，围绕确保经济平稳较快发展、确保民生得到持续改善、确保社会和谐稳定、确保世博会筹办有序推进，全面履行法定职责，为保持上海经济社会又好又快发展作出应有的贡献。
一、加强和改进立法工作，进一步提高立法质量
从全市工作面临的新形势、新要求出发，抓紧制定和修改经济社会发展急需的法规，积极推进科学立法、民主立法，进一步提高立法质量，增强法规的针对性和实效性。
（一）落实年度立法计划。继续审议市容环境卫生管理条例（修改）、志愿服务条例、实施《中华人民共和国义务教育法》办法（修订）、节约能源条例（修订）等4件法规草案。适时安排审议推进国际金融中心建设条例、拆除违法建筑若干规定（修改）、防震减灾条例（暂定名）、饮用水源保护条例（暂定名）、消防条例（修改）、专利保护条例（修改）、旅游条例（修改）等7件法规草案。抓紧做好社会治安综合治理、职工代表大会、中小企业发展促进、动物防疫、可再生能源、控制公共场所吸烟、终身教育促进、防汛、建筑节能、内河航道管理、住宅物业管理、公共汽车和电车客运管理、规范性文件备案审查等13件立法预备项目的调研和论证，条件成熟适时提请常委会审议。根据全国人大常委会的要求，做好相关法律草案的征求意见工作。
（二）做好法规草案的起草工作。按照立法计划明确立法项目任务分工，落实起草工作责任和时间节点。相关委员会要主动加强与政府相关部门的联系沟通，及时了解情况，尽可能提前介入，共同研究和破解立法中的重点难点问题，切实提高起草质量。发挥立法研究所在立法调研和起草中的作用。
（三）提高法规草案的审议工作水平。组织好常委会会议分组审议和全体会议审议，使常委会组成人员和列席同志能充分发表意见。加强专门委员会之间的沟通配合，改进法规草案解读方式，提高解读质量；对社会关注、争议较大的重要问题，加强调研、协调和论证，切实做好法规的审议工作。法制委员会要认真履行统一审议的职责，对常委会组成人员和专门委员会以及社会各方面的意见，及时反馈采纳情况。
（四）扩大公民对立法的有序参与。常委会审议的法规草案都要全文向社会公布，广泛征求各方面意见。进一步拓展立法调研的深度和广度，通过座谈会、论证会、听证会和实地调研等多种形式，直接听取各方面特别是基层群众、执法人员和管理相对人的意见，以使立法充分反映人民群众的意愿。
二、加强和改进监督工作，切实增强监督实效
认真贯彻实施监督法，坚持“围绕中心、突出重点、讲求实效”，聚焦监督重点，加强监督调研，跟踪监督成效，做到敢于监督与善于监督相结合，进一步体现人大监督的权威性和有效性。
（五）听取和审议专项工作报告。听取和审议市人民政府关于2009年上半年工作情况的报告，组织全体市人大代表评议政府上半年工作。听取和审议市人民政府关于贯彻实施《关于促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》、加强实有人口管理、落实保增长政策措施、稳定和促进就业、推进节能工作、推进科技创新、加强市容环境建设和管理、落实“公交优先”战略、加强清真食品工作、处理“落政后代为经租侨房”问题等专项报告。听取和审议市人民检察院关于依法履行法律监督职责情况的报告。
（六）加强预算和计划工作监督。听取和审议市人民政府关于2008年市本级决算的报告、审查和批准2008年市本级决算。听取和审议市人民政府关于2009年上半年预算执行情况的报告，听取和审议2009年上半年国民经济和社会发展计划执行情况的报告，推动本市经济平稳较快发展。听取和审议2008年度市本级预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告，规范预算管理。开展关于建立国有资本经营预算纳入政府预算管理制度的相关调研。
（七）开展对法律法规和法律性决定实施情况的检查监督。以郊区中小河道水环境治理为重点，检查本市贯彻实施《中华人民共和国水污染防治法》和《上海市河道管理条例》情况。待全国人大常委会通过食品安全法后，以加强食品市场监管、保障世博会食品安全为重点，检查本市贯彻实施食品安全法的情况。
（八）做好政府规章的备案审查。继续做好政府规章的备案审查工作，提高备案审查的规范化、信息化管理水平，维护国家法制统一。督促有关部门及时制定与本市地方性法规相配套的规范性文件。
（九）做好监督调研工作。以内务司法委员会为主、相关委员会、办公厅参与组成常委会调研组，就《上海市信访条例》实施情况开展监督调研。各委员会围绕推进新农村建设、推动文化产业发展、建立和完善住房保障制度、预防和惩治职务犯罪、贯彻执行台胞投资保护法和宗教事务条例、完善政府采购管理制度等工作，开展监督调研，为常委会开展相关监督工作打好基础。以迎世博、创建环保模范城市为主线，结合相关工作，继续开展中华环保世纪行宣传活动。
（十）增强监督实效。综合运用多种监督形式，把听取专项工作报告与执法检查结合起来，更多运用问卷调查、明察暗访、面向社会征集意见等方式，准确掌握实际情况，推动相关部门改进工作。健全听取和审议专项工作报告的相关制度，强化审议意见的法定效力，加强对审议意见落实情况的跟踪监督。继续做好人民群众来信来访集中反映问题的综合分析工作，推动“一府两院”切实保障人民群众的合法权益。
三、加强和改进代表工作，发挥代表的主体作用
以提高代表议案和书面意见的处理质量、扩大代表对常委会工作的参与以及加强代表与人民群众的联系为重点，完善发挥代表作用的体制机制，改进代表工作的方式方法，更好地发挥代表在人大工作中的主体作用。
（十一）加强代表议案和书面意见的办理工作。认真审议市十三届人大二次会议主席团交付审议的议案，督促有关委员会和政府有关部门认真办理议案审查结果报告。听取和审议代表书面意见办理工作情况的报告，加强跟踪督办，督促承办单位进一步提高代表书面意见的办理质量和解决率。
（十二）认真组织代表闭会期间的活动。围绕本市改革发展稳定的重大问题和人民群众关心的热点问题，根据常委会立法、监督的重点工作，精心组织代表开展专题调研和集中视察，确定调研和视察选题要进一步听取代表的意见，方式方法要更注重从代表实际出发，增强调研和视察的计划性、科学性和实效性。完善代表小组活动，加强对代表小组活动的指导和服务，增强代表活动实效。
（十三）发挥代表在常委会立法、监督工作中的作用。加强常委会组成人员与代表的联系，加强委员会与相关行业和领域代表的联系，继续邀请代表列席常委会会议、参加常委会立法监督工作和专门委员会会议及有关调研活动，充分听取代表提出的意见建议，积极加以吸收采纳。
（十四）加强代表与人民群众的联系。贯彻落实《关于加强市人大代表与人民群众联系的若干意见（试行）》，协助和支持代表通过代表小组活动、走访选举单位和群众、参与接待选民等多种形式，深入了解民情，发挥代表联系人民群众、反映社情民意、推进化解社会矛盾的重要作用。适时宣传和交流代表联系人民群众的经验和做法。
（十五）做好代表履职的服务保障工作。组织代表参加履职轮训和专题培训，增强培训的针对性和实效性。利用各种方式，及时向代表通报常委会工作情况、寄送有关资料，继续组织形势报告会，关心代表的日常工作和生活，为代表知情知政、依法履职提供服务。按照全国人大常委会的要求，做好在沪全国人大代表履职的服务保障工作。
四、加强和改进人大宣传工作，进一步提高宣传的质量和效果
提高人大工作的公开性和透明度，做到宣传人大工作与宣传人民代表大会制度相结合、扩大公众知情权与接受公众监督相结合、拓展宣传内容与改进报道方式相结合，增强人大宣传工作的社会效应。
（十六）加强人民代表大会制度和人大工作的宣传报道。以新中国成立60周年、地方人大设立常委会30周年为契机，大力宣传人民代表大会制度建设的新成就和人大工作的新发展。利用各种媒体加强人大制度的理论宣传。
（十七）加强对立法和监督工作的宣传报道。把握舆论导向，制定宣传计划，加强各方配合，搞好组织协调。定期向社会公布常委会工作情况，公布常委会立法工作计划、监督工作计划、执法检查报告及常委会审议意见、“一府两院”专项工作报告及常委会审议意见，以及“一府两院”对常委会审议意见的研究处理情况。重点对法规草案涉及的主要问题及常委会审议情况、人民群众普遍关注的问题进行宣传报道。
（十八）改进宣传报道方式。加强宣传报道策划，在认真办好常委会公报、《上海人大月刊》和上海人大公众网的同时，拓展与各新闻媒体的深度合作，充分利用广播、电视、报刊、杂志、网络等媒体，开展综合性、多角度、立体式的报道，提高报道的深度。抓住常委会与民生关系密切的议题，利用各类交流平台，加强常委会组成人员和人大代表与市民群众的交流互动，增加群众对人大工作的了解和参与。
（十九）广泛开展与外国议会各层次的友好往来。通过组团出访和接待来访，加强与外国议会和友好城市议会的交流，借鉴国外议会的成功经验，主动宣传我国和上海经济、政治、社会等方面取得的成绩。
五、加强常委会自身建设，不断提高履职能力和水平
深入开展学习实践科学发展观活动，切实解决常委会工作和建设中存在的突出问题，抓好整改落实，不断提高常委会围绕大局依法履职的能力和水平。
（二十）提高常委会思想业务水平。加强思想理论建设，继续办好常委会专题讲座，组织好常委会理论中心组学习，探索建立常委会组成人员法制讲座制度。坚持民主集中制原则，依法按程序办事，不断完善组织制度和运行机制。加强对常委会履职中重大问题的研究，不断完善课题研究工作，提高科学决策水平。加强对区县人大及其常委会工作的指导和联系。
（二十一）加强专门委员会和工作委员会建设。加强对专门委员会和工作委员会工作的指导。进一步完善专门委员会和工作委员会的工作制度，健全和规范委员会议事规则和工作程序，提高工作效率。充分发挥专门委员会的专业优势，加强立法和监督的前期调研，把主要精力放在深入了解实情、提高审议质量上。加强委员会之间的沟通和交流，密切配合，互相协调，提高整体工作的合力。
（二十二）加强机关建设。切实解决机关建设中存在的突出问题，全面提高集体参谋助手和服务保障的水平。完善机构设置和职责分工，健全统筹协调机制，进一步提高工作效率。加强机关队伍建设，建立健全干部选拔、考核、培训、交流等机制，不断提高机关干部的素质能力。加强信息化建设、资产和财务管理、文件处理和流转、接待联络等工作，确保常委会工作的顺利进行。加强学习型机关与和谐机关建设，继续关心干部职工、离退休干部的生活和身体健康，努力帮助他们排忧解难。
附件一
上海市人大常委会2009年度立法计划
（经2009年2月16日常委会第二十二次主任会议讨论通过）
序号 法规名称 提议立项单位 前期工作情况 起草部门 提议案人 提交审议时间 备注
一、拟适时安排审议的立、改、废项目（11件）
1 上海市实施《中华人民共和国义务教育法》 教科文卫委 08年跨年 市教委 市人民政府 已经常委会第
办法（修订） 法制办 顺延项目 八次会议二审
2 上海市人民代表大会常务委员会关于修改《上 城建环保委 08年跨年 市绿化市容局 市人民政府 已经常委会第
海市市容环境卫生管理条例》的决定 法制办 顺延项目 八次会议二审
3 上海市志愿服务条例 内司委法制办 08年跨年 市民政局 市人民政府 已经常委会第
顺延项目 八次会议初审
4 上海市节约能源条例（修订） 财经委法制办 08年跨年 市经济信 市人民政府 已经常委会第
顺延项目 息化委 八次会议初审
5 上海市推进国际金融中心建设条例 财经委法制办 已提交法规案 市金融办 市人民政府 拟2月提交常
委会审议
6 上海市拆除违法建筑若干规定（修改） 城建环保委 已形成草案初稿 市建设 市人民政府 拟4月提交常
法制办 交通委 委会审议
7 上海市旅游条例（修改） 财经委法制办 正在进行 市旅游局 市人民政府 拟6月提交常
调研起草 委会审议
8 上海市防震减灾条例（暂定名） 教科文卫委 已形成草案初稿 市地震局 市人民政府 拟6月提交常
法制办 委会审议
9 上海市饮用水源保护条例（暂定名） 城建环保委 已形成草案初稿 市环保局 市人民政府 拟8月提交常
法制办 委会审议
10 上海市消防条例（修改） 内司委法制办 已形成草案初稿 市公安局 市人民政府 拟10月提交常
委会审议
11 上海市专利保护条例（修改） 教科文卫委 正在进行课题 市知识 市人民政府 拟12月提交常 法制办 研究、立法调研 产权局 委会审议
二、条件成熟即提请常委会审议的预备项目（13件）
1 上海市社会治安综合治理条例（暂定名） 内司委 已形成草案初稿 市综治办 市人大内司委
2 上海市职工代表大会条例（暂定名） 内司委 正在进行立法调研 市总工会 市人大内司委
3 上海市中小企业发展促进条例（暂定名） 财经委法制办 已形成草案初稿 市经济信 市人民政府
息化委
4 上海市动物防疫条例（修改） 财经委法制办 正在对法规实施 市农委 市人民政府
中存在的问题进
行梳理
5 上海市可再生能源条例（暂定名） 财经委法制办 已形成草案初稿 市发展 市人民政府
改革委
6 上海市控制公共场所吸烟条例（暂定名） 教科文卫委 已形成草案初稿 市卫生局 市人民政府
法制办
7 上海市终身教育促进条例（暂定名） 教科文卫委 已形成草案初稿 市教委 市人民政府
法制办
8 上海市防汛条例（修改） 城建环保委 正在进行立法调研 市水务局 市人民政府
法制办
9 上海市建筑节能条例（暂定名） 城建环保委 已形成草案初稿 市建设 市人民政府
法制办 交通委
10 上海市内河航道管理条例（修改） 城建环保委 已形成草案初稿 市交通 市人民政府
法制办 港口局
11 上海市住宅物业管理规定（修改） 城建环保委 正在对法规实施 市住房保障 市人民政府
法制办 中存在的问题进 房屋管理局
行梳理
12 上海市公共汽车和电车客运管理条例（修改） 城建环保委 已形成草案初稿 市交通 市人民政府
法制办 港口局
13 上海市人民代表大会常务委员会关于规范性 法工委 已形成草案初稿 市人大常委 市人大常委会主任会议
文件备案审查的规定（暂定名） 会法工委
立法调研项目（13件）
序号 法规名称 起草情况 十三届五年规划情况 调研部门
1 上海市实施《中华人民共和国残疾人保障法》 正在对法规实施中存在的 正式项目 市残联
办法（修改） 问题进行梳理
2 上海市劳动合同条例（修改） 正在对法规实施中存在的 正式项目 市人力资源社会保障局
问题进行梳理
3 上海市实施《中华人民共和国食品安全法》 正在开展立法调研的前期工作 正式项目 市食品药品监管局
办法（暂定名）
4 上海市社区文化活动中心管理条例（暂定名） 正在进行立法调研 正式项目 市文广影视局
5 上海市实验动物条例（暂定名） 已有初步调研成果 预备项目 市科委
6 上海市公路管理条例（修改） 已形成草案初稿 正式项目 市交通港口局
7 上海市房地产开发经营管理条例（暂定名） 已形成草案初稿 正式项目 市住房保障房屋管理局
8 上海市公园管理条例（修改） 已形成草案初稿 正式项目 市绿化市容局
9 上海市民用机场管理条例（修改） 已形成草案初稿 项目库 机场集团
10 上海市实施《中华人民共和国归侨侨眷权益 正在对法规实施中存在的 正式项目 市政府侨办
保护法》办法（修改） 问题进行梳理
11 上海市人民代表大会关于代表书面意见的 正在对法规实施中存在的 正式项目 人事代表工委
规定（修改） 问题进行梳理
12 上海市市级预算审查监督规定（修改） 正在对法规实施中存在的 正式项目 预算工委
问题进行梳理
13 上海市张江高科技园区条例（暂定名） 正在进行立法调研 浦东新区人民政府、
立法研究所
附件二
上海市人大常委会2009年度监督工作计划
（经2009年2月16日常委会第二十二次主任会议讨论通过）
上海市人大常委会2009年度监督工作，要以党的十七大和十七届三中全会精神为指导，认真贯彻实施监督法，坚持依法按程序办事、坚持集体行使职权，围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，聚焦监督重点，加强监督调研，跟踪监督成效，着眼于建立健全解决问题的长效机制，推动“一府两院”依法行政、公正司法。
根据监督法的规定，对2009年度监督工作具体安排如下：
一、听取和审议“一府两院”的专项工作报告
（一）听取和审议市人民政府关于稳定和促进就业工作情况的报告。重点报告本市应对国际金融危机所采取的各项稳定和促进就业的政策措施及其落实等情况。报告拟安排在4月份举行的常委会第十次会议上听取和审议。由财政经济委员会负责做好前期准备和跟踪监督等相关工作。
（二）听取和审议市人民政府关于“落政后代为经租侨房”处理情况的报告。重点报告处理过程中需要解决的难点问题和对策、方案推进和实施等情况。报告拟安排在4月份举行的常委会第十次会议上听取和审议。由华侨民族宗教事务委员会负责做好前期准备和跟踪监督等相关工作。
（三）听取和审议市人民政府关于加强实有人口管理、维护社会治安稳定情况的报告。重点报告本市加强实有人口管理、维护社会治安稳定、为世博会举办创造良好的社会治安环境等情况。报告拟安排在6月份举行的常委会第十一次会议上听取和审议。由内务司法委员会负责做好前期准备和跟踪监督等相关工作。
（四）听取和审议市人民政府关于保增长政策措施落实情况的报告。重点报告本市服务企业、促进增长有关政策措施的落实情况。报告拟安排在6月份举行的常委会第十一次会议上听取和审议。由财政经济委员会负责做好前期准备和跟踪监督等相关工作。
（五）听取和审议市人民政府关于加强市容环境建设和管理情况的报告。重点报告本市加快市容环境卫生整治、健全长效管理机制、为举办世博会创造良好的市容环境、提升城市综合管理水平等情况。报告拟安排在6月份举行的常委会第十一次会议上听取和审议。由城市建设环境保护委员会负责做好前期准备和跟踪监督等相关工作。
（六）听取和审议市人民政府2009年上半年工作情况的报告，组织全体市人大代表评议政府上半年工作。〖HTSS〗报告拟安排在8月份举行的常委会第十二次会议上听取和审议。由常委会办公厅负责做好前期准备等相关工作。
（七）听取和审议市人民政府关于落实“公交优先”战略情况的报告。重点报告深化公交体制机制改革、提高公共服务水平、改善市民出行条件等各项整改措施的落实情况。报告拟安排在8月份举行的常委会第十二次会议上听取和审议。由城市建设环境保护委员会负责做好前期准备和跟踪监督等相关工作。
（八）听取和审议市人民政府关于推进科技创新情况的报告。重点报告本市提高科技成果转化率和科技对经济发展的贡献率、增强自主创新能力等情况。报告拟安排在8月份举行的常委会第十二次会议上听取和审议。由教育科学文化卫生委员会负责做好前期准备和跟踪监督等相关工作。
（九）听取和审议市人民检察院关于依法履行法律监督职责情况的报告。重点报告依法加强刑事立案监督和民事、行政审判监督工作等情况。报告拟安排在10月份举行的常委会第十三次会议上听取和审议。由内务司法委员会负责做好前期准备和跟踪监督等相关工作。
（十）听取和审议市人民政府关于推进节能工作情况的报告。重点报告本市在继续开展重点用能单位节能工作的同时，推进公共机构节能等情况。报告拟安排在10月份举行的常委会第十三次会议上听取和审议。由财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会负责做好前期准备和跟踪监督等相关工作。
（十一）听取和审议市人民政府关于清真食品工作情况的报告。重点报告加强清真食品网点建设、清真食品管理及世博会期间清真食品供应保障等情况。报告拟安排在10月份举行的常委会第十三次会议上听取和审议。由华侨民族宗教事务委员会负责做好前期准备和跟踪监督等相关工作。
（十二）听取和审议市人民政府关于实施《关于促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》情况的报告。重点报告授权制定临时性行政管理措施、保障世博会筹办工作顺利进行等情况。报告拟安排在12月份举行的常委会第十四次会议上听取和审议。由法制委员会负责做好前期准备和跟踪监督等相关工作。
（十三）书面印发市人民政府关于本市2009年城市规划制定和实施情况的报告。报告拟安排在12月份举行的常委会第十四次会议上印发。由城市建设环境保护委员会负责做好前期准备和跟踪监督等相关工作。
（十四）书面印发市人民政府关于本市2009年环境保护工作情况的报告。报告拟安排在12月份举行的常委会第十四次会议上印发。由城市建设环境保护委员会负责做好前期准备和跟踪监督等相关工作。
二、审查和批准决算，听取和审议计划、预算执行情况和审计工作的报告
（一）听取和审议市人民政府关于本市2008年市本级决算的报告，审查和批准2008年市本级决算。
（二）听取和审议市人民政府关于上半年国民经济和社会发展计划执行情况的报告。
（三）听取和审议市人民政府关于本市2009年上半年预算执行情况的报告。
（四）听取和审议市人民政府关于本市2008年度本级预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告。
（五）书面印发市人民政府关于审计整改情况的报告。
前4项报告拟安排在8月份举行的常委会第十二次会议上听取和审议。第5项报告拟安排在12月份举行的常委会第十四次会议上印发。上述5项报告由财政经济委员会、常委会预算工作委员会依法做好相关工作。
三、法律法规和法律性决定实施情况的检查
（一）检查本市贯彻实施食品安全法的情况。待全国人大常委会通过食品安全法后，重点检查本市贯彻实施食品安全法、加强食品市场监管、保障世博会食品安全等情况。执法检查报告和市政府相关报告拟提请10月份举行的常委会第十三次会议听取和审议。由教育科学文化卫生委员会为主负责组织和实施。
（二）检查本市贯彻实施《中华人民共和国水污染防治法》和《上海市河道管理条例》的情况。重点检查本市改善郊区中小河道水环境质量的情况。执法检查报告和市政府相关报告拟提请12月份举行的常委会第十四次会议听取和审议。由城市建设环境保护委员会为主负责组织和实施。
四、政府规章的备案审查
继续做好政府规章的备案审查工作，提高备案审查的规范化、信息化管理水平，维护国家法制统一。督促有关部门及时制定与本市地方性法规相配套的规范性文件。以上工作由常委会法制工作委员会负责。
五、常委会监督调研
以内务司法委员会为主、相关委员会、办公厅参与组成常委会调研组，就《上海市信访条例》实施情况开展监督调研。
对列入常委会2009年度监督工作计划的项目，各负责单位要依照监督法以及《上海市人大常委会主任会议关于贯彻实施监督法的若干意见》的规定，精心组织，周密部署，注重实效，扎实工作，确保各项监督工作如期完成。
中国宪法规定“公民有参与国家事务管理的权利。”因此，如果人们从国家．社会角度出发，凡是涉及公共利益的行为对每一个公民而言，都应是具有利害关系的。进一步推之，公民通过诉讼程序，向法院直接起诉侵害国家、社会公共利益的行为，并不是对他人私权利加以干涉的行为。故而，人们不能把利害关系局限于直接利害关系。无直接利害关系的人之所以有权起诉侵犯国家利益、社会公共利益的行为，主要因为，起诉人作为国家和社会的主人，有权利维护国家利益和社会公共利益。对侵犯国家利益、公共利益的违法行为，如人人都视而不见，那么个人、组织的利益也必然受到损害。正所谓“覆巢之下，焉有完卵”，正说明了这一道理。只不过，人们这里所言的利害关系非直接而为间接的利害关系。美国所谓的“真正有利害关系”既包括人们这里的直接利害利害关系、也包括间接利害关系，这也正是美国为什么没有独立的公益诉讼制度，而是包含在民事诉讼制度里的原因。传统的民事诉讼制度要求起诉的条件之一是当事人与案件必须有直接利害关系。但是近年来实践中发生大量侵害公共利益的行为，我国对民事公共利益司法保护制度的缺失也日益显现。因此，民事诉讼要实现维护私益与公益的双重目标，其制度就必须要有所突破。本文从民事公益诉讼建立的必要性出发，分析了我国当前民事公益诉讼的现状，并对我国公益诉讼制度的建立与完善提出几点设想。
一、建立民事公益诉讼制度的原因
首先，公有制经济在我国整个国民经济中占据着主导地位，对国有资产进行有效的司法保护是司法活动的重要任务。现实生活中侵犯国有资产的情况却屡见不鲜，层出不穷。许多地区或企业，为地方利益、小集体利益甚至个人利益，趁企业转制或中外合资等机会低价出售和评估资产价值，使国家利益遭受重大损失。
其次，经济建设过程中暴露出的日益严重的环境污染和破坏自然资源等问题，极大的损害了国家和社会公益。包括中央电视台在内的诸多新闻媒体，经常报道这样的消息：某某地区引进或建立严重污染环境的制造加工企业，致使当地的空气或水质遭受严重破坏，原先的清泉之乡变成了方圆数里之内找不到卫生饮用水的地方。许多地方乱砍、乱伐、乱开采的现象屡禁不止，当地的森林绿化以及矿产资源遭受严重破坏，甚至造成土地沙化、地表下沉，严重危机当地居民的生存环境。对于这些问题，由于行政执法强制力相对较弱，或行政执法存在着盲点等原因，往往屡禁不止或力不从心。甚至相关管理部门出于地方保护主义、小集体利益、个人利益或缺乏相关意识等种种原因，没有采取救济手段。入世后，贸易进口的外资进入渠道更为畅通，一些严重污染环境的企业可能打着外资的旗号进入中国市场，工业垃圾进口将为我国的环境执法带来更大的困难。尤其是在西部大开发过程中，更应当强化环境保护意识，强调可持续发展，不应当继续发达国家“先发展，后治理”的老路子。
第三，经济体制改革过程中暴露出的地方保护主义、行业保护主义以及行政垄断行为，严重破坏了国家宏观调控政策的顺利实施，在很大程度上扰乱了国家的正常经济秩序。对此，单纯依靠行政部门的监管显然是不够的。这其中原因很多，最主要的有两点：一是工商、卫生、质检等管理部门的监管能力和人力资源有限，不可能面面俱到；二是地方行政执法部门隶属地方政府，地方保护主义下的政府干预往往使执法的难度增大。因此，必须从强化司法监督着手、建立相应的诉讼制度，在行政手段不能的情况下，使民众、社会团体和检察机关等可以通过司法诉讼的途径，维护国家宏观经济政策和正常的经济秩序。
第四，市场经济条件下，假冒伪劣商品以及欺诈等侵害消费者权益的案件屡有发生，消费者除通过消费者协会或向工商局等部门投诉外，如果以受害者个人身份对厂商或销售者提起诉讼，按照民事诉讼法的“不告不理”原则，法院判决只能针对不法生产者或销售者对消费者个人造成的损害做出赔偿判决，往往不能对其非法的生产或销售活动做出有效的惩罚性判决或颁布禁止令。王海打假，本是出于打击制假劣商品活动、维护消费者权益的良好目的，但却受法律限制——我国的民事诉讼法规定原告必须是与案件有直接利害关系的当事人，不得不先购买伪劣假冒商品，而后才可以消费者身份进行诉讼，但实践中，这种做法风险太大，同一法院往往做出截然相反的判决，而且一旦败诉，原告往往背负沉重的负担，不仅购买伪劣商品的钱款不能得到补偿，而且要承担相应诉讼费用。
因此，如何更切实地通过法律途径维护国家利益和社会公共利益，在民事诉讼法中确立公益诉讼制度已成为迫切需要。
二、我国民事公益诉讼的现实状况
（一）我国对公共利益民事司法保护制度的缺失
近年来，随着人们法制意识的不断增强，公益诉讼案例不断增多，纵观这些带有公益性质的诉讼，发现其结果大多不尽如人意，主要有以下几种结局：
1.受害者无法或不愿意提起诉讼。以国有资产流失案件为例，国有资产属于全体公民，国家机关依照全体公民的授权管理国有资产。但对于国有资产的流失，公民却无法直接提起诉讼，而国有资产管理部门往往以不具有法人资格为理由拒绝提起诉讼。例如，在湖南省岳阳县的一个案件中，受害者县日用杂品公司和其主管机构县供销社明确表示不愿意提起诉讼，而岳阳县国资办表示不具备法人资格，有管理权而无诉权。最后，不得不由县检察院提起民事公诉，追回国有资产。
2.法院以“非适格当事人”为由不予受理、驳回起诉或判决原告败诉。如浙江台州画家严正学对设在小学隔壁色情娱乐场所进行多次举报，行政机关未予理睬，于是起诉椒江区文体局行政不作为，椒江区法院以严正学不是受害者为理由判决严正学败诉。
3.受害者虽然胜诉，但未达到预期的维护公益的效果。河南人葛锐以郑州市火车站厕所收费违法为由起诉郑州铁路分局，案件经过近三年的审理，法院最终判决葛锐胜诉，郑州铁路分局返还葛锐0.3元厕所收费，并承担一审、二审诉讼费用各50元。然而根据媒体的报道，郑州火车站在官司败诉后，还在继续收取入厕费用。
造成上述困境的原因是多方面的，其中之一即在于我国现阶段在制度和理念等方面的欠缺，导致民事公益诉讼制度的建立面临着诸多障碍。主要表现在：
对于非直接受害人而言，法律上的障碍直接就来自民事诉讼法对起诉主体资格的限制。根据我国民事诉讼法第108条的规定，原告必须是与案件有直接利害关系的当事人。显然，这种规定限制了个人和大多数的组织单位提起公益诉讼的权利，甚至从根本上排除了社会个人和有关组织单位作为原告提起民事公益诉讼的可能。
对于直接受害人而言，其障碍主要体现在：（1）受害者比较分散，重复诉讼，耗时费力并可能引起法院裁判的矛盾。由于缺乏最起码的判例制度，即使原告“侥幸”赢得官司，这种公益官司的“溢出效应”也是相当有限的。如某位公民就酒店就餐不开发票的行为提起诉讼，法院也判决该公民胜诉，但这一结果的效力只限于本次消费行为。下一次，该公民到酒店用餐，酒店仍然可以不开发票，其他人也得不到发票。你要维护自己的权利，就只能再次为自己打一场官司。（2）起诉的成本一般要高于可期待利益。正如美国著名经济学家诺思所言：“如果私人成本超过私人利益，个人通常不会愿意从事活动，虽然对社会来说可能有利。”在起诉者一般居于弱势地位的情形下，个人通过传统民事诉讼获得的利益远远低于为获得救济的耗费，在诉诸法律主张权利对其而言极不经济的时候，权利人起诉的原动力便会大为削弱。（3）法律责任制度不完备，法律制裁措施不力。民事公益诉讼建立在民事诉讼基础上，法院裁判案件当然要适用民事责任之规定。但我国现有的民事责任方式显然难以胜任维护社会公共利益的重任的。一方面，损害赔偿是常用的民事责任方式，但在垄断案件、环境污染案件等大规模损害案件中，社会公共利益的损害难于精确计算；另一方面，当违法行为已经发生，而损害赔偿、赔礼道歉、恢复原状等措施又难于达到维护社会公共利益的目的的情况下，对违法行为人予以罚款、限制或抑制其行为能力如吊销许可证、执照等，更能够充分发挥法律的制裁功能，并能避免其再度违法，但这些措施属于行政责任方式，法院无权采用。因此，让法院仅仅在现有的民事责任的框架内对民事公益诉讼案件进行裁决，民事公益诉讼将难于发挥其应有的作用。
（二）我国存在构建民事公益诉讼制度的必要条件
首先，国外民事公益诉讼理论和规定相当成熟，可以借鉴、吸收和移植。公益诉讼在古罗马时期就已产生，它是与私益诉讼区分而言的，按照“有权利必然有救济”的原则，私益诉讼是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起，公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。近代国外的公益诉讼制度的理论与实践有两种主要的模式：一是美国的公益诉讼模式。这种模式主要是依靠判例的形式形成和发展公益诉讼机制，并以适当的法律规定加以健全和完善。二为大陆法系公益诉讼模式。
法国、德国、日本的民事诉讼法律制度中都规定了检察院作为国家和社会利益的代表，对特定的涉及公益的案件，有权以主当事人的身份提起诉讼，也可以作为从当事人参与诉讼，并可以上诉。
其次，我国存在充分的民事公益诉讼宪法、实体法依据。我国虽然没有明文规定公益诉讼，但公益诉讼在宪法上存在充分的依据。根据我国宪法第2条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和方式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。第12条规定国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家和集体的财产。
此外，关于对国家利益和社会公共利益中的民事权利的保护，我国实体法也有明确具体的规定，如民法通则第七条规定：民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家经济计划，扰乱社会经济秩序。合同法第七条规定：当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
再次，近年来，我国民事诉讼的大胆实践已现实地突破了民事诉讼法有关公益诉讼规定的空白，针对国家利益和社会公共利益受侵害问题，全国各地已经进行了积极有益的探索，为公益诉讼制度的确立提供了实践基础。
三、关于公益诉讼制度建立与完善的几点设想
（一）完善当事人适格制度
我国当事人适格制度奉行的“直接利害关系人”原则在维护公共利益领域已不能适应社会发展的需求，要构建一个完整的公益诉讼体系，前提是修正“直接利害关系人”原则。笔者认为，公益诉讼既然是为保护国家利益和社会公共利益而设置的程序制度，就应当体现其社会性、公共性，允许更广泛的更能代表不同层次利益的法律主体进行公益诉讼，不应有所限制。且赋予国家机关、有关组织、公民个人均有诉权，分别能发挥各自的优势，弥补不足之处，形成强大的诉讼合力，充分保障违反公益的行为受到法律追究。
