劳动争议处理实践中，企业宣告破产后劳动者提起确认劳动关系、请求支付经济补偿和工伤保险待遇类案件屡有发生。对于涉及破产企业劳动争议中究竟应当将破产管理人作为当事人，还是把破产企业作为当事人，观点不一，分歧较大。现实中笔者曾遇到这样一起案例：
1996年11月郑某进入某集团公司物业分公司工作，双方没有签订劳动合同。2007年5月30日该集团公司被宣告破产，但部分下属分公司和分厂仍继续经营。 2008年1月4日原告在工作过程中受伤。在申报工伤过程中，郑某与物业分公司因是否存在劳动关系发生争议，郑某于2008年9月7日以物业分公司为被申请人向当地劳动争议仲裁委员会申请仲裁，请求确认双方存在劳动关系。2008年9月16日郑某又追加集团公司破产管理人为被申请人，并要求确认与破产管理人存在劳动关系。2008年12月8日劳动仲裁委员会作出裁决，确认郑某与物业分公司之间存在事实劳动关系。郑某不服，起诉至人民法院，要求确认其与破产管理人存在劳动关系。破产管理人不服，以与申请人无劳动关系为由也起诉至法院。后经两审终审，中级人民法院判决认定郑某与集团公司破产管理人之间存在劳动关系。
案件虽经两审终审而终结，然而仲裁机构和人民法院对案件中所涉及的几个问题却仍存疑问。一是涉及破产企业的劳动争议中破产管理人能否成为诉讼主体？二是企业的分支机构被吊销营业执照后是否仍具备诉讼主体资格？三是破产管理人能否成为劳动关系的主体？
一种观点认为，根据《民法通则》第45条和第47条规定，企业被吊销营业执照或者依法宣告破产后，企业法人终止。根据最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第60条规定 “对于涉及终止的企业法人债权、债务的民事诉讼，清算组织可以用自己的名义参加诉讼。”的规定，在涉及企业破产的劳动争议案件中，应当将破产管理人列为当事人，被吊销执照的企业或者被宣告破产企业，不具备民事诉讼主体地位。因此，案例中的集团公司被宣告破产后，其法人资格终止，且物业分公司的营业执照被吊销，所以应当由破产管理人作为当事人参加仲裁和诉讼活动，并可以破产管理人作为劳动关系的一方主体。
另一种观点认为，营业执照作为企业注册登记的法定证书，只是企业取得营业资格的标志。吊销营业执照作为一种工商行政管理处罚措施，其目的在于停止公司营业，禁止其进行新的经营活动。从这个意义上讲，营业资格与企业的法律人格是相分离的，营业资格的丧失并不必然导致企业民事主体资格的丧失，而只是导致公司解散与清算程序的启动。企业法人被吊销营业执照后，未经清算前，其民事主体资格仍然存续，在诉讼中仍应以该企业的名义参加诉讼，企业主体资格的取消以企业清算完结并办理注销登记为条件。因此，在本案中，虽然某物业分公司的营业执照被吊销，但其民事主体资格仍然存在，根据《劳动合同法实施条例》第四条的规定，本案中劳动关系的双方主体可以确定为郑某与物业分公司或者某集团公司。破产管理人作为破产程序中由人民法院临时指定的组织，根据《破产法》第二十五条规定精神，破产管理人在仲裁或诉讼活动中的地位，只是破产企业的诉讼代表，与破产企业是一种代理关系，因此其并不具备诉讼主体资格。同时，由于破产管理人不属于《中华人民共和国劳动合同法》第二条所规定的用人单位范围，所以不能成为劳动关系的一方主体。
笔者认为，第二种观点符合《中华人民共和国破产法》中对破产管理人和破产企业间关系的界定，也注意到《劳动合同法》中有关用人单位范围的规定，有效避免了破产管理人被确认为劳动关系主体的尴尬。
对于涉及破产企业的案件，特别是涉及劳动者要求确认与破产企业存在劳动关系的案件，仲裁机构和人民法院在具体程序上，可以从几个方面操作：一是在立案审查环节，应当及时向当事人进行必要的法律释明，指导当事人在仲裁申请和诉状中列破产企业为当事人，列破产管理人为诉讼代表人。二是在文书送达环节，文书送达破产管理人或者破产管理人委托的人员即视为送达，不必以破产企业与破产管理人之间签订有委托协议为前提。三是在裁决和判决时，判项中法律责任的承担主体应当确定为破产企业而不能是破产管理人。
河南省洛阳市人力资源和社会保障局 王怀欣
青岛市公路路政管理暂行规定
山东省青岛市人民政府
青岛市公路路政管理暂行规定
（１９９６年３月１３日 青岛市人民政府令第54号）
第一章 总则
第一条 为加强本市公路路政管理，保护公路路产，保障公路完好、畅通，适应社会主义现代化建设的需要，根据国家有关法律、法规、结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定所称公路路政管理，是指公路管理部门根据法律、法规、规章的规定和公路主管部门的授权，保护和管理公路路产，保障公路畅通的行政行为。
本规定所称公路，是指经公路主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间能行驶汽车并具有一定技术标准的公共道路，包括公路的路基（含路肩、边坡、护坡道、边沟）、路面（含分隔带、绿化带）、桥梁、涵洞、隧道等。
本规定所称公路用地，是指公路界碑以内的土地或公路两侧边沟、截水沟外侧（上至坡顶或下至坡脚）以外各不少于１米范围内的土地（无边沟或截水沟的，为公路两侧行道树或露缘石以外５米范围内的土地）以及公路设施所占用的土地。
本规定所称公路设施，是指公路的排水设施、防护构造物、交叉道口、界碑、测桩、安全设施、通讯设施、检测及监控设施、服务设施、渡口码头、花草林木、专用房屋等。
第三条 本规定适用于本市行政区域内国道、省道、县道、乡道的公路路政管理。
专用公路的路政管理，参照本规定执行。
第四条 公路、公路用地、公路设施（以下简称公路路产）是国家财产，受法律保护，任何单位和个人不得侵占和破坏。
第五条 任何单位和个人都有遵守公路管理法律、法规、规章，保护公路路产的义务，有检举、揭发违反公路管理法律、法规、规章行为的权利。
第二章 机构与职责
第六条 青岛市交通局是本市公路路政管理的主管部门。
青岛市公路管理部门负责本市公路路政管理的具体工作。
第七条 公安、土地、建设、规划、工商行政等部门应当在各自的职责范围内，配合做好公路路政管理工作。
第八条 公路管理部门应当按照规定配备专职路政管理人员，可以根据实际情况聘用兼职、义务路政管理人员。
第九条 公路管理部门依照法律、法规和本规定履行下列职责：
（一）贯彻实施公路路政管理法律、法规和规章；
（二）管理和保护公路路产；
（三）实施公路巡查；
（四）进行公路建筑控制红线范围内管线及其他设施建设的审查；
（五）组织、参与新建公路工程验收，办理路产路权交接手续；
（六）制止、查处各种侵占、损毁公路路产的行为；
（七）法律、法规、规章规定的其他职责。
第十条 路政管理人员的主要职责：
（一）进行日常公路巡视；
（二）监督经批准的利用、占用、挖掘公路的行为；
（三）制止对公路路产的非法侵害；
（四）处理一般违章和侵权行为；
（五）实施养护施工作业时的交通控制，保障交通和作业安全等。
第十一条 义务路政管理人员的主要职责是：制止和纠正对公路路产的非法侵害；及时向公路管理部门报告有关情况；协助专职、兼职路政管理人员搞好路政管理工作。
第十二条 专职公路路政管理人员在执行公务时，应当按规定着装，佩带“中国公路路政”胸徽，并持有中华人民共和国公路路政管理证及指挥旗（灯）。
兼职、义务公路路政管理人员不统一着装，但执行任务时须佩戴统一制发的袖标，并持有兼职公路路政员证或义务公路路政员聘用证。
路政巡查车辆应当按规定装置“路政管理”标牌和标志灯。
第三章 公路路产保护
第十三条 公路用地界限的划定，在各区（市）人民政府的领导下进行。划定公路用地界限需征拨土地的，应当依法办理用地审批手续。路界划定后，公路管理部门应当埋设地界桩，绘制地图，注册立档，并报各区（市）人民政府备案。
由于历史原因形成并已实际长期使用而用地手续不齐备的公路设施、公路用地，公路管理部门应当核查后报土地、规划管理部门补办有关用地手续。
第十四条 新建、改建公路所需用地，应当按照国家有关规定办理征拨地手续；在城市规划区范围的，还应当按《中华人民共和国城市规划法》的规定办理有关手续。
公路废弃路段的土地改作他用或者复垦的，应当办理土地使用权变更手续。
第十五条 在公路两侧修建永久性建筑物，其建筑物边缘与公路边沟外缘的最小间距必须符合以下规定：国道不少于２０米，省道不少于１５米，县道不少于１０米，乡道不少于５米（其界限外缘为公路建筑控制红线）；公路弯道内侧及平交道口附近还须满足公路长远发展规划的行车视距或改作立体交叉的要求。
在城区范围内，建筑物边缘与公路边沟外缘的最小间距，按城市规划管理的有关规定执行。
第十六条 建设单位在公路建筑红线控制范围内进行前条规定以外的工程建设时，必须事先征得公路管理部门的同意。
邻接公路的道路、场地及其他设施建设应当符合规定的技术标准，达到硬化、绿化、排水畅通等要求。
公路建筑控制红线以内已经修建的永久性非公路设施，一律不得扩建、翻建。公路管理部门应按规定将其分类登记，经户主、证明人签字后立档保存。
第十七条 在公路用地范围内，禁止下列行为：
（一）设置棚屋、摊点、维修场、停车场、洗车台（场）、加水站等设施；
（二）取土、制坯、沤肥、堆放物料、倾倒垃圾、种植作物、放牧牲畜、打场晒粮等作；
（三）利用公路边沟排放污水和放置物品，阻塞边沟、截水沟、桥涵；
（四）泼洒滴漏化学物品、油料、粉煤灰、泥土、沙石、粪便及其他污染损坏公路的污物；
（五）车辆装载货物超过公路设计荷载标准在公路上行驶；
（六）损毁公路界碑、标志号牌、路面标线、排水设施、防护构造物等公路设施。
（七）侵占、损害公路路产的其他行为。
第十八条 未经公路管理部门批准，不得从事下列活动：
（一）在公路上设置路障，但国家另有规定的除外；
（二）利用公路边沟、涵洞引水灌溉；
（三）在公路用地范围内埋设管线、电缆、电杆；
（四）砍伐公路路产范围内的树木、花草。
第十九条 单位和个人在公路及公路用地范围内设置标志牌、广告牌和其他标牌，必须经公路管理部门批准，并按规定缴纳有关费用。
禁止利用公路标志杆、行道树架设电线、悬挂广告牌和其他非公路标牌。
第二十条 在公路大中型桥梁和渡口的河道上下游各２００米，小型桥梁和河道上下游各１００米范围内禁止下列行为：
（一）采挖沙石、爆破和擅自修筑堤坝、压缩或扩宽河床等；
（二）倾倒垃圾、污物，堆放或倒运物资，停泊船只、排阀等；
（三）其他妨碍公路桥梁、渡口安全和畅通的行为。
第二十一条 禁止在公路隧道上方、洞口和路堑两侧影响安全的范围内，从事爆破、采石、伐木和取土等活动。在公路两侧２００米范围内从事开山、采矿、爆破等可能危及公路及其设施的安全的活动，事先须报经公路管理部门批准。
第二十二条 超过公路和公路桥梁及隧道限载、限高、限宽、限长标准的车辆，未经公路管理部门批准并领取通行证，不得通行。经批准通行的，应当承担公路管理部门为此采取技术保护措施和修复损坏部分所发生的费用。
第二十三条 履带车、铁轮车及其他可能损害路面的运输机具，不得在铺有沥青、水泥路面的公路上行驶。必须通行的，须经公路管理部门同意，并采取有效的防护措施，因此对公路造成损坏的，应当按照原公路技术标准及时修复或向公路管理部门支付相应的修复费用。
第二十四条 在公路非试车路段试车，必须事先征得当地公路管理部门的同意，向公安部门申领试车号牌后，在公路管理部门指定路段设置试车标志进行试车，并向公路管理部门缴纳公路损失赔偿费。
第二十五条 修建跨越公路的各种桥梁、渡槽、管线等设施，须经公路管理部门批准，其宽度和高度必须符合公路技术标准和国家有关规定。因施工造成公路及公路设施损坏的，由修建单位承担公路管理部门为此采取技术保护措施和修复损坏部分所发生的费用。
第二十六条 临时利用、占用、挖掘公路或公路用地的当事人，应当向公路管理部门提出申请，办理审批手续，按规定缴纳公路损失赔偿费，并按规定领取许可证件；影响车辆通行的，应当同时征得公安部门同意。因工程抢险等紧急情况须先行挖掘公路的，当事人应当在开挖后的３日内补办有关手续，并按规定缴纳有关费用。
第二十七条 在公路沿线规划和新建集市，应当在公路一侧。新建集市的边缘与公路边沟边缘的净距；国道、省道不少于１００米，县道、乡道不少于５０米。
夹公路形成的集市，且影响交通畅通的，由地方人民政府统一规划迁出。
第二十八条 在公路上增设平交道口，必须须经公路管理部门审核批准，按工程技术标准的要求设计、修建并按规定缴纳公路损失赔偿费。
第二十九条 公路养护部门进行养护施工工作，采取措施维持车辆通行。驾驶人员应当服从路政管理人员的指挥。
第三十条 公安部门处理交通事故涉及公路路产损害赔偿的，应当一并处理或移送公路管理部门处理。
第四章 罚则
第三十一条 对违反本规定第十五条、第十六条有关规定的，由公路管理部门责令停止违法行为、限期拆除或采取补救措施，造成公路路产损坏的，责令赔偿损失。
第三十二条 对违反本规定第十七条（一）、（二）、（三）项规定的，由公路管理部门责令其停止违法行为，恢复原状；造成路产损失的，责令其修复或缴纳代修费，可并处不超过路产损失８０％的罚款。
对违反本规定第十七条（四）项规定的，由公路管理部门责令其自行清除或缴纳清理费；造成公路路产损失的，责令赔偿损失，可并处不超过损失赔偿费３０％的罚款。
第三十三条 对违反本规定第十七条（六）、（七）项、第十八条、第十九条
、第二十条、第二十一条有关规定的，由公路管理部门责令停止违法行为，恢复原状，处以５００元以下的罚款；造成路产损失的，责令赔偿损失，可并处不超过损失赔偿费３０％的罚款。
第三十四条 对违反本规定第十五条（五）项、第二十二条、第二十三条、第二十四条有关规定的，公路管理部门责令停止违法行为，补办有关手续；对造成路产损失的，责令修复或赔偿损失，可并处不超过损失赔偿费１００％的罚款。
第三十五条 对违反本规定第二十五条、第二十六条规定的，由公路管理部门按以下规定处罚：
（一）对擅自动工的，责令停工，补办手续，并处以１０００元以下罚款；
（二）对已造成路产损失的，责令赔偿损失，可并处不超过损失赔偿费３０％的罚款。
第三十六条 对擅自在公路上设置路障、堆放物品、设卡收费，影响公路完好畅通又拒不改正的，由公路管理部门按规定采取措施予以排除。
对损害公路破产的车辆，公路管理部门可视具体情况责令其到指定地点接受处理。
第三十七条 当事人对处罚决定不服的，可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》和《行政复议条例》的规定申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。逾期不申请复议、不起诉又不执行处罚决定的，作出处罚决定的部门可申请人民法院强制执行。
第三十八条 违反本规定，应当给予治安管理处罚的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十九条 公路路政管理人员玩忽职守、滥用职权、循私舞弊的，由公路主管部门或上级主管部门给予行政处分或经济处罚。
第五章 附则
第四十条 公路损失，赔偿费的标准按省有关规定执行；无规定标准的，按实际造价赔偿损失。
第四十一条 本规定具体执行中的问题，由青岛市交通局负责解释。
第四十二条 本规定自发布之日起施行。
