中山市农村集体建设用地使用权流转管理暂行办法
广东省中山市人民政府
印发《中山市农村集体建设用地使用权流转管理暂行办法》的通知
中府[2003]153号
火炬区管委会，各镇政府、区办事处，市属各单位：
现将《中山市农村集体建设用地使用权流转管理暂行办法》印发给你们，请贯彻执行。
中山市人民政府
二○○三年十一月五日
中山市农村集体建设用地使用权流转管理暂行办法
第一章 总 则
第一条 为加强农村集体建设用地管理，规范农村集体建设用地使用权流转程序，保障农村集体建设用地所有者和使用者的合法权益，促进土地资源优化配置和高效集约利用，根据《中华人民共和国土地管理法》、省政府《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》等有关法律、法规和政策规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本市行政区域内农村集体建设用地使用权的流转，以及对农村集体建设用地使用权流转实施管理，适用本办法。
第三条 本办法所称农村集体建设用地，是指农村集体土地中已依法办理转用手续的非农业建设用地。
本办法所称农村集体建设用地使用权流转，是指农村集体建设用地使用权依照法定程序，通过有偿、有限期的出让、转让（含以土地使用权作价出资、入股、联营和交换、赠与、兼并等，下同）、出租、抵押等方式发生转移的行为。
第四条 农村集体建设用地使用权流转分首次流转和再次流转。首次流转是指农村集体土地所有者（农村集体经济组织）将农村集体建设用地土地使用权从土地所有权中分离出来，在一定年限内，出让、出租给他人使用，由土地使用者向土地所有者支付农村集体建设用地有偿使用费、租金，或者以农村集体建设用地使用权出资入股、联营取得股利或收益的行为；再次流转是指依法有偿取得农村集体建设用地使用权的单位或个人，在土地使用年限内，将土地使用权再行转让、出租、抵押的行为。
第五条 农村集体建设用地使用权流转后，土地所有权仍归农村集体经济组织所有。
依法流转的农村集体建设用地使用权享有与城镇国有土地使用权同等的权益。
第六条 农村集体建设用地使用权流转实行企业向工业园区集中、农民住宅向城镇村中心集中的原则，实行集约用地、统一规划、统一开发、统一供地、统一管理。
第七条 农村集体建设用地使用权流转应当符合土地利用总体规划、土地利用年度计划以及城市、镇村建设规划，遵循自愿、公开、公平、等价有偿的原则，并符合合理利用土地，保护耕地，有利于生产、生活和保护生态环境的土地使用原则。
禁止以农村集体建设用地使用权流转的名义圈占农村集体土地。
第八条 农村集体建设用地使用权流转必须服从国家为公共利益需要的土地征用，经国家、省、市批准的能源、交通、水利等基础设施建设及其他社会公益设施建设需要征用集体土地的，任何单位和个人不得以农村集体建设用地使用权流转为由予以干扰或阻碍。
第九条 市土地行政主管部门根据土地所有权与使用权相分离、国有土地和集体土地两种产权市场统一管理的原则，负责对农村集体建设用地使用权的流转进行管理和监督检查。
第二章 农村集体建设用地转用
第十条 农村集体建设用地转用，是指农村集体土地所有者向市土地行政主管部门提出农地转用或开发未利用地申请，经有批准权的人民政府批准，将集体农用地或未利用地转为农村集体建设用地，并由市人民政府确认为农村集体建设用地的行为。
农地转用手续，依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的有关规定办理。
第十一条 农村集体建设用地转用必须符合土地利用总体规划和土地利用年度计划，在城镇规划区范围内的，还必须符合城市、镇村建设规划。
第十二条 有下列情况之一的，在土地利用总体规划确定的城市和镇(含火炬开发区,下同)、村建设用地范围内，经依法批准可以办理农村集体建设用地转用手续：
（一）镇、村等集体经济组织兴办工业园区；
（二）镇、村等集体经济组织兴办集体企业；
（三）镇、村等集体经济组织进行公共设施和公益事业建设；
（四）农村村民宅基地;
（五）因征用农村集体经济组织的耕地，为解决农村集体经济组织和村民的生产、生活需要划留的用地；
（六）法律、法规、政策规定的其他情形。
属于市政府已预征预控或经市政府批准由各镇政府预征预控的集体农用地和未利用地，不得转为农村集体建设用地。
第十三条 严格控制占用耕地作农村集体建设用地，禁止占用基本农田作农村集体建设用地。
第十四条 农村集体建设用地转用前，应当先确定集体土地所有权。
集体土地所有权，在本市农村集体土地所有权登记发证工作开始前，按市土地行政主管部门土地调查核定的权属界线确定；在农村集体土地所有权登记发证工作完成后，按土地所有权证确定。
农村集体土地所有权的确定，由土地所在的农村集体经济组织申请，经镇政府（包括火炬区管委会，下同）加具意见，市土地行政主管部门审核后，报市人民政府确认。
第十五条 因征用耕地需要将集体农用地和未利用地转为农村集体建设用地的，由有审批权限的人民政府按农地转用计划在批准征地时一并审批。
因本办法第十二条第一款情形（但第五项除外）需将集体农用地和未利用地转为农村集体建设用地的，由市人民政府按农地转用计划指标审批。
在已依法批准转为农村集体建设用地的范围内，具体建设项目用地由市人民政府审批，并颁发《农村集体建设用地批准书》。
第十六条 经批准将集体农用地转为农村集体建设用地的，农村集体经济组织应按规定交纳相关税费；属于将耕地转为建设用地的，应按照“占多少、垦多少”的原则，由该农村集体经济组织负责开垦与所占用耕地的数量与质量相当的耕地，没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，应当缴纳耕地开垦费。耕地开垦费应专款用于开垦新的耕地。
第十七条 集体农用地转为农村集体建设用地涉及土地承包经营权调整的，按如下办法处理：
（一）有预留的、新开垦的或其他承包者退出承包的农用地可供调换的，经农村集体经济组织与土地承包经营者协商一致，按等质等量的原则调换承包地，保留土地承包经营权。因此造成承包经营者损失的，给予适当补偿。
（二）无预留的、新开垦的或其他承包者退出承包的农用地可供调换，或虽有农用地但农村集体经济组织与土地承包经营者无法就调换承包土地达成一致意见的，参照国有土地征用的补偿规定，对土地承包经营者作青苗及地上建筑物、附着物补偿，终止农地承包经营权。因此造成承包经营者损失的，给予适当补偿。
第三章 农村集体建设用地使用权流转
第十八条 农村集体建设用地使用权符合下列条件的，可以出让、转让、出租和抵押：
（一）经依法批准转用或取得的用地；
（二）符合土地利用总体规划和城市、镇村建设规划；
（三）依法办理土地登记或领取土地权属证书；
（四）界址清楚，没有权属纠纷。
第十九条 下列农村集体建设用地使用权不得再次流转：
（一）未按首次流转合同的约定开发的农村集体建设用地；
（二）土地使用权属不清或存在争议的；
（三）转让已设立抵押担保物权的农村集体建设用地，抵押人未通知抵押权人和未告知受让人的；
（四）已被依法查封、冻结的；
（五）超过土地使用权使用年限的；
（六）无建筑物的宅基地；
（七）法律、法规规定的其他情形。
第二十条 农村集体建设用地使用权首次流转的程序：
（一）农村集体经济组织持土地所有权证等资料，向所在镇国土资源分支机构提出申请；
（二）经镇国土资源分支机构和镇人民政府提出初审意见后，报市土地行政主管部门审定，符合条件的发给流转批准书；
（三）农村集体经济组织取得流转批准书后，按有关规定确定土地使用者，签订流转合同；
（四）流转双方按流转合同约定缴纳土地流转有关费用后，持流转批准书、流转合同、地上建筑物合法证明等文件于签订流转合同之日起30日内，到市土地行政主管部门申请办理土地登记手续，确认建设用地使用权，领取土地使用证。
第二十一条 农村集体建设用地使用权再次流转的程序：
（一）依法取得农村集体建设用地使用权的土地使用者，按有关规定转移土地使用权，签订再次流转合同；
（二）流转双方按再次流转合同约定缴纳土地流转有关费用后，持土地使用证、首次流转合同及流转批准书、再次流转合同、地上建筑物证明等文件，于签订再次流转合同之日起30日内到市土地行政主管部门申请办理土地使用权变更登记或出租、抵押登记。
第二十二条 本办法实施前已依法取得的农村集体建设用地使用权的流转程序：
（一）土地使用者持农村集体经济组织同意书、集体土地使用证（或土地权属证明文件）等资料，向所在镇国土资源分支机构提出申请；
（二）经镇国土资源分支机构和镇人民政府提出初审意见后，上报市土地行政主管部门审定，符合条件的发给流转批准书；
（三）土地使用者按有关规定转移土地使用权，签订再次流转合同；
（四）流转双方按再次流转合同约定缴纳土地流转有关费用后，持流转批准书、再次流转合同、集体土地使用证、地上建筑物证明等文件，于签订再次流转合同之日起30日内到市土地行政主管部门申请办理土地使用权变更登记或出租、抵押登记。
第二十三条 农村集体建设用地使用权转让的，首次流转合同载明的权利义务随之转移。
第二十四条 农村集体建设用地使用权流转时，其地上建筑物及其附着物随之流转；地上建筑物及其附着物流转时，其使用范围内的农村集体建设用地使用权随之流转。
第二十五条 农村集体建设用地不得用于下列用途：
（一）由房地产开发企业直接用于开发经营商品房地产；
（二）以农村集体建设用地作价出资、入股与他人成立房地产开发企业，合资、合作开发经营商品房地产；
（三）以自建房、合作建房等形式利用农村集体建设用地自建住宅出售；
（四）法律、法规及政策禁止的其他行为。
第二十六条 依照本办法流转的农村集体建设用地，土地使用者不得擅自改变土地用途。如需改变的，应当取得农村集体经济组织和市规划行政主管部门同意，经市土地行政主管部门审核，报市政府批准后，重新签订流转合同，办理登记手续。
第二十七条 农村集体建设用地使用权出让最高年限，参照同类国有土地使用权出让最高年限确定。再次流转的，不得超过前次流转合同约定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。
第二十八条 依照本办法流转的农村集体建设用地，土地使用者应当按照流转合同规定的期限对土地进行开发、利用、经营；未按流转合同开发利用土地，并超过法律、法规规定的期限，造成土地闲置的，按照国家、省、市处理闲置土地的有关规定处理。
第二十九条 农村集体建设用地使用权流转，属于必须公开交易的情形的，应当依照《中山市土地使用权交易市场管理暂行办法》的有关规定，采取公开招标、拍卖、挂牌或网上竞价方式进行。
第三十条 农村集体经济组织流转农村集体建设用地，应当按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条的规定进行表决通过。
第三十一条 农村村民将农村集体经济组织安排的宅基地转让的，不再安排使用宅基地。
第三十二条 农村集体建设用地使用权流转合同约定的使用期届满，土地使用权由农村集体经济组织无偿收回，其地上建筑物和附着物按流转合同的约定处理；合同没有约定的，归农村集体经济组织所有。土地使用者应在使用期届满之日起30日内持房地产权证向市土地行政主管部门申请办理注销登记。
第三十三条 农村集体建设用地使用权流转合同约定的使用期届满，土地使用者要求续期的，应在期限届满前60日内，向农村集体经济组织申请续期，经农村集体经济组织同意，重新签订流转合同，办理续期登记手续。
第三十四条 依法流转的农村集体建设用地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。因国家和集体、社会公共利益需要，经市土地行政主管部门审核并经原批准用地的人民政府批准，农村集体经济组织可以提前收回土地使用权，但应根据土地已使用年限、缴付土地使用费情况和土地开发利用的实际情况给予土地使用者合理的补偿。
第三十五条 农村集体建设用地使用权抵押，是指农村集体经济组织或农村集体建设用地使用者，将农村集体建设用地使用权以不转移占有的方式，作为债权担保的行为。
农村集体建设用地使用权抵押，抵押人与抵押权人应当签订抵押合同。
第三十六条 首次流转时采取分期或逐年方式缴纳土地使用费的，土地使用费全部缴清前农村集体建设用地使用权不得抵押，但经农村集体经济组织同意的除外。
第三十七条 农村集体建设用地使用权抵押后，为实现抵押权而处分土地及地上建筑物、其他附着物的，按照农村集体建设用地使用权流转的程序办理。
第三十八条 农村集体建设用地使用权出租，是指农村集体经济组织或农村集体建设用地使用者将农村集体建设用地使用权出租给他人，由土地承租者支付租金的行为。
出租人与承租人应当签订农村集体建设用地使用权租赁合同。
第三十九条 农村集体经济组织出租农村集体建设用地，租金标准应当与农村集体建设用地的出让地价标准相持平。
第四十条 农村集体经济组织出租农村集体建设用地，可实行短期租赁或长期租赁。对短期使用或用于修建临时建筑物的农村集体建设用地，应实行短期租赁，出租年限一般不超过５年；对需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的农村集体建设用地，应实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年限。
第四十一条 农村集体经济组织出租农村集体建设用地的，承租人按租赁合同的规定支付土地租金并完成开发建设后，经农村集体经济组织同意，可以将承租土地使用权转租、转让或抵押。承租土地使用权转租、转让或抵押必须依法登记。
承租人将承租土地转租或分租给第三人的，承租土地使用权仍由原承租人持有，承租人与第三人建立附加租赁关系，第三人取得土地的他项权利。
承租人转让土地租赁合同的，租赁合同约定的权利义务随之转移给第三人，承租土地使用权由第三人取得，租赁合同经变更登记后继续有效。
第四十二条 承租人将其拥有的地上建筑物、构筑物依法抵押的，承租的农村集体建设用地使用权可随之抵押，抵押权实现时土地租赁合同同时转让。
第四十三条 在租赁期限内出租人转让农村集体建设用地使用权的，在同等条件下，承租人有优先受让权。承租人受让农村集体建设用地使用权的，在办理流转手续后，租赁双方的租赁关系终止。
第四十四条 农村集体建设用地使用权的再次抵押、抵押后出让、转让或出租，以及以农村集体建设用地使用权出资、入股、联营等流转行为，必须遵守《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国担保法》及其司法解释等有关民事法律、法规的有关规定。
第四章 法律责任
第四十五条 有下列情形之一的，由市土地行政主管部门依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等有关法律、法规的规定处理：
（一）未经批准擅自流转农村集体建设用地的；
（二）违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的；
（三）拒不履行土地复垦义务的；
（四）不依照本办法规定办理土地变更登记的；
（五）未经批准擅自将农民集体所有的土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的；
（六）未按批准的用途、期限和条件开发、利用土地的。
第四十六条 逾期不按合同约定缴纳土地流转收益和土地增值收益的，市土地行政主管部门不予办理有关登记发证手续。
第四十七条 市土地行政主管部门的工作人员违反本办法规定对农村集体建设用地进行审批、登记，或者不履行监督管理职责，对违法行为不予查处的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章 附 则
第四十八条 市土地行政主管部门负责组织对全市农村集体建设用地进行地价评估，核定农村集体建设用地基准地价，经市人民政府确认后定期公布。
第四十九条 农村集体经济组织对于通过农村集体建设用地使用权流转获得的收益，应当进行合理分配使用，其中50%用于村民的社会保障安排，30%分配给村民，10%用于发展集体经济，其余10%用于集体经济组织公益设施和基础设施建设。
鼓励村民将分配所得收益以股份方式，投入发展股份集体经济。
第五十条 在城镇规划区范围内的农村集体建设用地，可由农村集体经济组织根据自愿的原则，在办理土地流转时提出转为国有土地的申请，报有批准权的人民政府批准后，转为国有出让土地或划拨土地。
第五十一条 农村集体建设用地使用权流转应依法缴纳有关税费，税费的征收标准及管理使用，由市政府根据国家、省有关法律法规和政策另行规定。
第五十二条 有关农村集体建设用地使用权的流转管理，本办法未作规定的，参照国家、省、市有关国有土地使用权流转管理的规定执行。
第五十三条 本办法自2003年12月1日起实施。
2003年11月05日
三大诉讼法的几点比较及立法完善
田育丞（山东临沂）
我国现行的三大诉讼法是指刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法。人民法院在审理刑事案件、民事案件、行政案件及执行案件时，必须使用上述三大诉讼法的规定。由于三大诉讼法制定的时间及适用范围不同，在许多共性的问题上，三大诉讼法的规定及使用的法律语言文字并不相同。笔者通过多年的司法实践，结合实践中遇到的各种诉讼法律现象，试对三大诉讼法的几个共性问题作一粗略比较。
一、关于审判组织的组成及人数
刑事诉讼法与民事诉讼法都将审判组织作为专章进行了规定，其中经常发挥作用的审判组织有两种形式：合议庭与独任审判。行政诉讼法对审判组织没有列专章进行规定，只在第六条及第四十四条规定审理行政案件实行合议制，说明在行政诉讼中不适用独任审判。
刑事诉讼法与民事诉讼法对一审及二审案件适用的审判组织各有不同的规定，除均规定了基层人民法院审理某些一审案件可以适用独任审判外，对其它一审及二审案件合议庭成员的人数有不同的规定。现分以下三种情况进行阐述：
（1）一审案件中的独任审判
刑事诉讼法与民事诉讼法均规定，对于适用简易程序的案件，可以由审判员一人独任审判（理）。能够适用简易程序审判（理）的案件应当是事实清楚、证据充分、被（受）害人的人身、财产或其它权利受到较轻侵犯的案件。
在行政诉讼案件中，应当存在类似民事诉讼法所规定的能够适用简易程序审理的案件。在当初关于行政诉讼法草案的说明中称，由于行政案件审理难度较大，所以草案规定审理行政案件由审判员组成合议庭。笔者认为，难易是相对的，在各种法律制度逐步健全及执法水平日益提高的今天，行政是否违法已比过去较容易判断，对于一些社会影响小、案情简单的行政案件可以适用简易程序，由独任审判员进行审理。
（2）一审案件合议庭成员的人数
刑事诉讼法针对不同级别的法院，对合议庭的组成人数作了不同的规定，它规定，基层人民法院、中级人民法院审判第一审案件由三人组成合议庭；高级人民法院、最高人民法院由三至七人组成合议庭。合议庭的成员人数应当是单数。民事诉讼法仅简单地规定了审理一审案件合议庭的成员人数必须是单数，没有按照法院的级别规定合议庭成员的人数。行政诉讼法第四十六条规定，合议庭的成员应当是三人以上的单数。
（2）二审案件合议庭成员的人数
刑事诉讼法规定，人民法院审判上诉和抗诉案件，由审判员三至五人组成合议庭进行，合议庭的成员人数应当是单数。民事诉讼法对二审案件合议庭成员人数的规定与一审相同，只是强调了必须由审判员组成合议庭。行政诉讼法第四十六条规定的合议庭由审判员组成或者由审判员、陪审员组成。根据二审案件的合议庭应当由审判员组成的原则，行政诉讼法第四十六条的规定显然只适用于行政诉讼一审案件，因此有必要就二审行政诉讼的审判组织作出规定。
通过三大诉讼法对审判组织及合议庭成员人数的规定不难看出，刑事诉讼法的规定近乎繁琐，行政诉讼法的规定过于简单，只有民事诉讼法的规定最具科学性、原则性与灵活性。
对刑事诉讼法按照法院的级别确定合议庭成员人数的规定，笔者认为没有实际意义。在合议庭的成员人数必须是单数的原则之下，合议庭的成员人数至少应当是三人以上的单数。刑事诉讼法将基层法院和中级法院一审案件合议庭的成员人数确定为三人，实际上是对合议庭成员人数的限制，这种限制不符合变化着的刑事审判形势，因为有许多重大、复杂的共同犯罪案件需要多名审判人员共同参与，集思广益，三个人难以完成大工作量的审理活动，因此，应当取消这种对合议庭成员人数的限制。对高级人民法院、最高人民法院合议庭成员人数的规定，其对底数为三人的规定应属赘语，其对五人、七人的规定属于对合议庭成员最高人数的限制，而不是对合议庭成员人数的保证。
如果从节约审判人力资源的角度考虑，对合议庭成员的人数作出最高限制是有必要的，它可以防止人多时可能造成的互相扯皮，提高审判效率。三大诉讼法可分别对合议庭成员的人数规定为“人民法院审理第一审刑事（民事、行政）案件，由审判员、陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成合议庭；人民法院审理第二审刑事（民事、行政）案件，由审判员七人以下组成合议庭。合议庭的成员人数应当是单数”。
二、关于回避制度的规定
（一）回避的情形
刑事诉讼法和民事诉讼法分别列专章对回避制度作了规定。民事诉讼法规定，审判人员有下列情形之一的必须回避：（1）是本案当事人或者当事人、诉讼代理人的近亲属；（2）与本案有利害关系；（3）与本案当事人有其他关系，可能影响对案件公正审理的。前款规定，适用于书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人。刑事诉讼法除将担任过本案的证人、辩护人、诉讼代理人也列为需要回避的人员外，其它需要回避的几种情形的规定与民事诉讼法的规定基本相同。
行政诉讼法虽然也规定了实行回避制度，但对回避的情形没有作出规定。
最高人民法院《关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》将审判人员回避的情形归纳为五项：（1）是本案的当事人或者与当事人有直系血亲、三代以内旁系血亲及姻亲关系的；（2）本人或者其近亲属与本案有利害关系的；（3）担任过本案的证人、鉴定人、勘验人、辩护人、诉讼代理人的；（4）与本案的诉讼代理人、辩护人有夫妻、父母、子女或者同胞兄弟姐妹关系的；（5）本人与本案当事人之间存在其他利害关系，可能影响案件公正处理的。并在第三条规定，凡在一个审判程序中参与过本案审判工作的审判人员，不得再参与该案其他程序的审判。应当说，最高人民法院对回避的规定是比较全面的，应纳入三大诉讼法中予以运用。
根据最高人民法院该规定第三条的精神，三大诉讼法中所有关于另行组成合议庭的规定本质上属于回避制度的内容，因此，应将三大诉讼法中审判组织章节及其它章节中关于另行组成合议庭的规定纳入回避的章节专门予以规定。
刑事诉讼法第一百九十二条、第二百零六条分别规定，发回重新审判的案件及按照审判监督程序重新审判的案件，应当另行组成合议庭。民事诉讼法第四十一条第二、三款的规定与刑事诉讼法的规定基本相同。行政诉讼法对发回重审及按照审判监督程序再审的案件如何组成合议庭未作规定。在最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见（试行）中规定，发回重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理，但对按照审判监督程序再审的案件如何组成合议庭未作规定。因此，应以立法的形式对行政诉讼法加以完善。
刑事诉讼法、民事诉讼法及执行行政诉讼法的意见中对发回重审后一审法院应当另行组成合议庭已有明确规定，但对发回重审后，其中一方当事人仍不服一审判决提出上诉的案件进入二审程序后如何组成合议庭均未作出规定。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第三十一条第三款规定，凡在一个审判程序中参与过本案审判工作的合议庭组成人员，不得再参与本案其他程序的审判。该规定与最高法院回避规定中第三条的内容是一致的。上述规定将已参与某案审理工作的单个审判员或陪审员纳入该案进入其它程序审理时需要回避的情形，从而意味着在一个审理程序结束后，在该案再次进入其它审理程序时，应当另行组成合议庭重新进行审理。所谓一个审理程序，是指自当事人起诉、上诉或上级法院决定下级法院再审而立案之日起至本次立案后作出本次裁判止的诉讼过程。有人认为，一个案件发回重审再上诉后仍是同一个案件，仍适用同样的二审程序，因此不用更换合议庭组成人员；也有人认为，发回重审只是一种程序处理，不涉及实体处理，上诉后仍应由同一承办人主审或由同一合议庭审理。笔者认为，上述两种观点都是违背最高法院关于回避的规定的。从理论上讲，当一个审判人员参与过某一案件的审理之后，例如二审的审判人员参与了某案的审理，经过合议后将该案发回重审，重审后无论哪方当事人不服重新作出的裁判提出上诉，如果该案上诉后仍由原二审审判员参与审理，则容易产生先入为主的观念，即思维定式，不利于该案的正确处理。因此，发回重审后又上诉的案件应当另行组成合议庭进行审理，建议在修改三大诉讼法时，分别增加“发回重审后重新上诉的案件，应当另行组成合议庭进行审理”。
（二）对需要回避人员的决定权
三大诉讼法对审判人员的回避由谁决定作出了相同的规定，即院长担任审判长时的回避，由审判委员会决定；其他审判人员的回避，由院长决定。但对书记员、翻译人员和鉴定人的回避由谁决定规定不一。
刑事诉讼法规定，对审判人员回避的规定也适用于书记员、翻译人员和鉴定人，就是说在审理阶段，书记员、翻译人员和鉴定人的回避由院长决定，而民事诉讼法和行政诉讼法均规定，审判人员的回避，由院长决定；其他人员的回避，由审判长决定。由于书记员不是审判人员，因此，根据民事诉讼法和行政诉讼法的规定，书记员的回避由审判长决定。
笔者认为，在司法实践中，书记员从事着如实记录庭审活动及制作其它各种笔录的工作，审判人员以书记员制作的各种笔录作为认定案件事实并提出处理意见的依据，因此，书记员的工作之重要及书记员的责任并不亚于审判人员，况且，除速录员外，书记员本身就是法院工作人员，因此，在回避问题上，书记员与审判人员应同等对待，作为法院来说，应当由院长决定书记员是否回避。
对于翻译人员、鉴定人和勘验人来说，他们的工作只是为审判活动提供证据方面的服务，因此他们的行为性质不同于书记员。如果他们本身属于法院审判人员，则适用有关审判人员回避的规定；如果他们不属于法院审判人员，对他们的回避由审判长决定。
鉴于三大诉讼法对审判人员及书记员、翻译人员、鉴定人和勘验人的回避问题作出的规定不一，笔者建议，三大诉讼法在修改时应统一规定为：“审判人员、书记员的回避，由院长决定；其他人员的回避，由审判长决定”。
（三）关于申请回避的复议问题
三大诉讼法只是规定了申请人对驳回申请回避的决定不服的，可以在接到决定后申请复议。行政诉讼法没有规定复议次数，刑事诉讼法、民事诉讼法及执行行政诉讼法的意见规定可以申请复议一次。民事诉讼法及执行行政诉讼法的意见还规定了应当在3日内作出复议决定。至于由谁作出复议决定，三大诉讼法均没有明确规定。笔者认为，三大诉讼法应当就申请复议的次数、由谁在多长时间内作出复议决定予以明确。
三、关于审理期限的规定
刑事诉讼法规定，“对适用简易程序的案件，应当在受理后二十日内审结（宣判）；二审案件及适用普通程序审理的一案件均应在受理后一个月内结案，至迟不得超过一个半月”。对应当在一个月内审结（宣判）的规定，由于没有相应的法定制约机制，已形同虚设，实务界普遍认为，只要在一个半月内结案即可，没有必要将一个半月的审理期限再划分成两个阶段。因此，宜删去“应当在受理后一个月内审结（宣判）”的规定。
民事诉讼法规定，适用简易程序的案件，应当在立案之日起三个月内审结，适用特别程序审理的案件，应当在立案之日起或公告期满后30日内审结。适用普通程序审理的一审案件应当在立案之日起六个月内审结。对一审判决上诉的二审案件应当在立案之日起三个月内审结；对一审裁定上诉的二审案件应当在立案之日起三十日内作出终审裁定。
行政诉讼法第五十七条规定，人民法院应当在立案之日起三个月内作出第一审判决。对二审案件，它规定应当在收到上诉状之日起二个月内作出终审判决。
综合以上三大诉讼法对审理期限的规定可以看出，民事诉讼法规定的审理期限最长，行政诉讼法次之，刑事诉讼法规定的审理期限最短。通过比较，笔者认为行政诉讼法规定的期限较为合理。
就刑事诉讼而言，由于社会治安形势的严峻，刑事犯罪数量逐年上升，大规模共同犯罪及高智能犯罪案件呈现上升趋势，在刑事诉讼法规定的审理期限内难以审结如此重大、复杂的案件，如动辄申请延长审理期限，势必增加审批部门的负担，因此，建议适当拓展刑事诉讼的审理期限。
民事诉讼法对适用普通程序判决的案件的审理期限太长，致使本该及时审结的案件长期得不到解决，当事人难以从诉讼中解脱出来，为此耗费的时间和精力太多，不利于当事人全身心地投入自己所从事的工作。就整个社会而言，由于社会生产力的发展及生活节奏的加快，有些民事诉讼活动所需要的时间已大大地缩短，长期限诉讼实际上是阻碍社会财富的增加，提高了社会诉讼成本，不适应现代社会高速发展的形势，因此必须缩短民事诉讼的审理期限。
笔者建议，刑事诉讼在适用简易程序时规定在三十日内审结，对裁定上诉的二审案件在三十日内审结；一审适用普通程序审理的案件及对判决上诉的二审案件均在六十日内审结。民事诉讼在适用简易程序时规定在六十日内审结，适用特别程序的案件在三十日内审结；一审适用普通程序审理的案件及对判决上诉的二审案件均在九十日内审结，对裁定上诉的二审案件在三十日内审结。行政诉讼法规定的一、二审判决的审理期限不作变动。如需增加简易程序，其审理期限规定为六十日内审结，对裁定提出上诉的二审案件，行政诉讼法没有规定，建议对裁定上诉的二审案件在三十日内审结。
三大诉讼法对申请延长审理期限都做了规定。刑事诉讼法规定在审理期限内不能结案的，经高级人民法院批准或决定，可以延长一个月。民事诉讼法规定一审案件在审理期限内不能结案的，由本院院长批准，可以延长六个月，还需要延长的报请上级法院批准；对二审案件，民事诉讼法只规定延长审理期限由本院院长批准，没规定延长多长时间。行政诉讼法只规定高级人民法院以下的法院延长审理期限由高级人民法院批准，高级人民法院延长审理期限由最高人民法院批准，但没规定延长多长时间。通过比较来看，由高级人民法院批准或决定高级法院以下的各级法院申请延长审理期限的规定更具有严肃性和科学性，它能有效地防止本级法院院长滥用权力延长审理期限情况的发生，促使审判人员不等不靠，尽快结案。
鉴于民事诉讼法规定延长的期限太长，容易造成积案情况的发生，以及行政诉讼法存在延长审理期限没有次数规定的情况，因此有必要对三大诉讼法延长审理期限作如下规定：适用简易程序审理的案件不得延长审理期限；适用其它程序审理的案件，有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，可以延长三十日；高级人民法院审理的案件需要延长审理期限的，由最高人民法院批准，可以延长三十日。无论何种情况，审理期限都不得再次延长。
四、关于上诉途径及上诉期限的比较
刑事诉讼法规定，上诉人可以通过原审法院或直接向二审法院提出上诉，通过上级法院提出上诉的，第二审法院应当在三日内将上诉状交原审法院送交同级人民检察院和对方当事人。民事诉讼法规定，上诉状应当通过原审人民法院提出，当事人直接向二审人民法院上诉的，第二审人民法院应当在五日内将上诉状交原审法院。行政诉讼法及执行行政诉讼法的意见对此均没有作出明确规定。
笔者认为，随着现代通讯技术的发展及交通工具的提速，直接向二审法院提出上诉并不会造成送达时间的延长，反而能够缩短当事人提出上诉至二审法院收到上诉状的时间距离，防止一审案件承办人因对当事人提出上诉存有成见而采取的迟迟不向二审法院移送卷宗材料的情况发生。因此，应实行直接向二审法院提出上诉的诉讼制度，取消通过原审法院提出上诉这一途径。鉴于刑事案件的被告人人身自由受到限制，可以允许刑事案件的当事人通过原审法院提出上诉。对民事及行政诉讼案件，应规定直接向二审法院提出上诉。具体上诉操作规程如下：一审法院在送达裁判文书时，同时向当事人出具《人民法院送达判决书（裁定书）证明书》，该证明书需载明送达裁判文书的时间并加盖人民法院印章。当事人在法定期限内向上一级人民法院提出上诉的，按对方当事人的人数提供副本。二审法院凭一审法院的《人民法院送达判决书（裁定书）证明书》确认是否超过上诉期限，对在法定期限内上诉的当即立案，需要收取诉讼费的由二审法院直接收取，在规定时间内未交纳诉讼费的按自动撤回上诉处理。二审法院收到上诉状后，应及时将上诉状副本送交一审法院，由一审法院在规定时间内向被上诉人送达。一审法院送达上诉状副本后在规定时间内将全部案卷材料报送二审法院，由二审法院按照第二审程序进行审理。
关于上诉期限，民事诉讼法及行政诉讼法均规定，对判决的上诉期为15天，对裁定的上诉期为10天，刑事诉讼法规定对判决的上诉期为10天，对裁定的上诉期为5天。
在刑事诉讼法规定的10天的上诉期内，如果被害人及其法定代理人请求检察机关抗诉，则应在收到判决书后5日内向检察机关提出，检察机关在收到请求抗诉的请求后5日内作出是否抗诉的决定。由于检察机关对裁定也可以提出抗诉，如果被害人及其法定代理人就一审裁定请求检察机关抗诉，在5天的上诉期内则难以完成大量的工作。有鉴于此，笔者认为，为保证当事人充分享有上诉权及人民检察院有充足的时间研究对判决及裁定是否作出抗诉决定，有必要延长刑事案件的上诉期限。建议在修改刑事诉讼法时，将不服判决的上诉期限规定为15日，同时相应地延长不服裁定的上诉期限，将不服裁定的上诉期限规定为10日，以体现三大诉讼法规定的一致性。就检察机关而言，延长上诉期限后，如果被害人及其法定代理人在收到判决后5日内请求检察机关对一审判决提出抗诉，检察机关可以有10天的时间研究并决定是否抗诉，保证准备充分，不致仓促作出决定。
