当前我国基层法治建设存在的问题与对策
洪碧华
1997年，江泽民同志在党的十五大提出：“依法治国，建设社会主义法治国家。”把法治确定为治国理政的基本方略。党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”，为我国的法治进程指明了方向。2010年，胡锦涛同志在党的十七届五中全会提出：“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，发展社会主义民主政治，加快建设社会主义法治国家，巩固和壮大最广泛的爱国统一战线。”党中央提出依法治国方略已有十三年，但是与发达国家的法治建设相比，我国的社会主义民主法治仍然存在较大差距，需要加快建设，努力推进法治化进程。
一、我国基层法治建设存在的主要问题
（一）公民法律素质有待提高
基层群众大多数文化水平较低，民主法制意识欠缺，法治观念淡薄。有的人在自身合法权利被侵害时，不能正确反映诉求，不懂得运用法律武器维权，要么浑然不知，以“法盲”形态出现；要么畏于权势，忍气吞声；要么置法律而不顾，“以暴制暴”，导致违法犯罪。有的农民法律知识缺乏，无视法律，排斥法律权威，崇尚“无讼有德”、“权大于法”，喜欢采取越级上访、聚众闹事、围堵政府机关来解决问题。个别公职人员缺乏职业道德，知法犯法、以权压法的现象仍然存在。
（二）法律制度不够完善
改革开放以来，我国立法速度较快，截止2010年，已颁布法律236部、行政法规690个、地方性法规8600个，基本建成法律体系。但部分法律质量不高，效果不佳。一些法律、法规的逻辑结构不严密，条文规定过于原则，缺乏可操作性。法律体系不健全,没有及时进行立、改、废活动，造成一些法律、法规的内容相互抵触，影响法律的整体和谐。在法律之间，基本法和单行法之间，法律法规与实施细则之间，原则规定与具体措施之间，还没有完全配套，在整个法律体系中出现了“断层”和“缺项”。如按照简易程序罚款，1996年《行政处罚法》规定数额为50元，而2004年《道路交通安全法》规定为200元。
（三）实施法治不够彻底
人民代表大会作为权力机关其实际权力并未完全到位，立法机关在行使立法权的过程中，缺乏相应的权力资源和程序保障。根据宪法规定，行政机关由权力机关产生并接受其监督。但实践中，行政权对立法权的干预太大，因而导致一部分法律带有明显行政部门利益的色彩，使法律的公正性、权威性、可行性受到影响。由于财权、人事权都掌握在党政部门手中，司法机关相对独立性程度较低，抗干扰能力较差。执法不严、司法不公问题依然存在，造成法治化进程缓慢。执法者与管理相对人缺乏交流沟通，互相戒备排斥，甚至对立、对抗；个别执法者方式简单粗暴；有的甚至吃、拿、卡、要，收受贿赂；办“关系案、人情案”，执法不文明、不规范，未能体现法律的权威。
（四）封建思想观念根深蒂固
长期以来，中国社会存在“官从政法、民从私约”传统习惯。一些基层干部“重人治、轻法治”。强调人治而藐视法治，漠视法律的地位和作用，对民主法治建设的重要性认识不足，习惯用人治来管理，忽视运用法治手段解决问题；错误认为群众的法律意识增强了，工作就越来越难做。或者口说法治，实为人治，以言代法、以权压法。部分领导“重经济建设、轻法治建设”。没有摆正二者的辨证关系,认为现在是以经济建设为中心的，发展经济是第一要务；认为经济建设是硬指标，是大事，法治建设工作是软任务，可有可无，存在一手硬一手软的现象。一些执法人员“重实体、轻程序”，认为主要结果正确，就不管过程是否合法。程序意识淡薄，忽视行政权力的规范运作。
（五）社会治安形势趋于复杂
社会矛盾纠纷和不稳定因素增多。纠纷的主体、案件的形式、潜在的问题越来越趋于多样化、复杂化。因土地承包、征地拆迁等引发的纠纷有增无减，上访行为和群体性事件不断增多，在社会上造成了不良影响。治安案件和侵财类刑事案件频发，赌博、伤害类案件时有发生。农民犯罪率较高，例如，2006年，河南章丘长清区法院判处刑罚的308名罪犯中，农民274人，占罪犯总数的89％，且多为故意伤害、盗窃、抢劫、交通肇事等类型犯罪；社会黑恶势力猖狂，侵害人民群众的切身利益，破坏和谐稳定。
（六）基层自治难以落实
现行的《居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》存在缺陷，使基层自治制度难以落实。城市化进程中农村法治成为薄弱环节。
建设法治国家，重点在基层，难点在农民。然而部分村民自治组织不健全，自治机制缺乏活力，民主决策和民主管理不到位，村民自治流于形式。两委关系不明确。村委会议事、决策的民主程度不高，群众很少参与，缺乏公开透明；农民选举意识差，出现“贿选”、“家族控选”现象。村民自治与农村集体经济组织名存实亡。因村财管理、土地征用、房屋拆迁、宅基地建房等矛盾纠纷增多，征地补偿范围窄，计算方法不科学。涉农行政执法的不规范，涉农维权的艰难。影响人们对法律权威的看法和对民主法治建设的信心。
二、进一步加强基层法治建设的具体措施
（一）加强思想认识，增强法治建设意识。思想是行动的先导。社会各界要统一思想、提高认识。在农村基层，要实现从“乡土秩序”向“现代法治”的转变，从“纸上的法律”向“现实的法律”的转变。摈弃人治思想，树立民主法治理念，弘扬民主法治精神，树立法律至上意识。扎实推进民主法治建设，依法决策、依法管理、依法行政，努力提高领导水平。各级领导要充分认识到加强民主法治建设的重要性，坚持“一手抓经济，一手抓法治”，二者不能偏废。要努力做到物质文明、精神文明、政治文明和生态文明协调发展。这是搞好民主法治工作的根本前提。
（二）贯彻实施宪法，加强和改善党的领导。依法治国，首先是依宪治国。宪法是国家的根本大法，如果宪法得不到有效的贯彻落实，法治建设就会流于形式。现行宪法是全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各级党组织和各社会团体、各企事业组织的根本活动准则。维护宪法尊严，保证宪法实施，落实“党必须在宪法和法律的范围内活动”原则。必须加强和改善党的领导，改革党的领导体制，提高党的执政水平。使之与依法治国的要求相适应。
（三）加强普法教育，培育公民现代法治观。法制宣传教育是培养公民树立正确法律观的基础工程。目的是让广大人民群众学法知法、守法用法，积极履行公民应尽义务，并懂得运用法律维权，争取自己的正当利益；为此，一是要更新观念，创新普法教育特色。结合国家“五五”普法规划，重点学习与自己工作生活相关的法律法规。要加大普法教育力度，防止搞形式主义走过场。要坚持以人为本的科学发展观，把维护群众利益作为普法教育的出发点和落脚点。二是要整合资源，促使普法教育新发展。充分发挥人民调解、法律服务、安置帮教的作用，提高普法教育的社会效果。要整合人才资源，由专业人员组成的“普法讲师团”，开展经常性的“送法下乡”活动。要整合阵地资源，利用法制学校、法律图书室、电视、广播、墙报、标语等，把法治文化和法律知识送给农民。三是要创新载体，促使普法教育新成效。要创新宣传形式，选择大家最喜爱、最易接受的宣传方式，寓教于乐。
（四）加强依法行政，营造法治建设环境。依法行政既是现代法治政府的原则和要求，也是实施依法治国的关键和核心。要切实贯彻《全面推进依法行政实施纲要》，树立依法行政理念，推进依法行政，建设法治政府。各级政府必须严格按照法定权限和程序行使权力，履行职责，行政执法人员要学会并善于依法处理经济和社会事务，提高依法行政能力。进一步推进行政管理体制改革，理顺各级执法部门之间的关系，建立健全执法责任制、评议考核制、错案追究制和部门执法公示制度等，加大行政执法力度，确保公开、公平、公正，树立法律的权威性。要提高行政执法队伍素质，提高执法水平，规范行政执法行为；完善执法监督机制，加强执法检查，纠正违法行为，把各系统、各部门的监督结合起来，形成合力，发挥网络监督优势、倾听网民呼声；加强基层政府职能建设，实现权责一致，有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权必赔偿。
（五）深化司法体制改革，确保司法公正。建设法治社会，需要整体协调推进司法体制的改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，保证司法机关依法独立公正地行使职权。一是要确保司法独立。司法独立是实现司法公正的前提条件。如果司法不独立，那么实现司法公正的就没有保障。二是实现司法公正（包括实体和程序公正）。公正性是司法的价值目标和灵魂所在，要求司法机关正确适用法律，实现法律效果和社会效果的有机统一。
（六）加强经济建设，夯实法治基础。经济基础决定上层建筑，法治建设离不开经济又好又快的发展，离不开科学发展和跨越发展。要严格界定“公共利益”的内涵和征地的范围，划清“公共利益”与“国家建设”的区别，制约政府滥用征地权力，规范征地程序，改变征地补偿办法，提高征地补偿标准。没有法院主持，不能强制拆迁。完善土地承包经营权的流转；要调优农村产业结构，发展现代农业。坚持市场化取向改革，调整优化农业结构。要全方位建立与国际接轨的农产品质量标准体系和质量监测体系，加快制定和完善农产品质量标准体系。要推进城乡统筹发展，解决制约经济发展的城乡二元结构，增加农业科技含量，增强农业科技创新与应用，转变农业增长方式，提高农业综合生产能力。
（七）加强基层建设，确保村民自治。必须加强基层民主法制建设，使各项工作走上制度化、规范化轨道，坚持依法治理。加强和改善党对基层组织的领导。用制度规范干部权限，严格规范财权物权，健全村财公开制度，自觉接受群众的监督。完善并规范民主自治与民主管理，在法律范围内健全村规民约。建立和完善可持续发展的涉农法律制度，如制定《农业投资法》、《粮食安全法》、《农业补贴条例》和《农业生态补偿法》等，以适应市场经济体制的要求，建设社会主义新农村。
作者洪碧华：漳州市委党校副教授、漳州市法学会副秘书长。
[参考文献]
1、《新形势下农村法治建设的思考》，载于《育龙网》www.china-b.com [EB/OL]2009-01-18//2011-04-05.
2、郭超：《社会主义新农村法治建设的对策思考》，载于《法律教育网》www.chinalawedu.com [EB/OL]2007-07-16//2011-04-05.
3、王胜俊：《加快建设社会主义法治国家》.http：//theory.people.com.cn/GB/491504/49153/6678669/html.[EB/OL]2008-01-03//2009-12-01
4、赵双林、贾玉林：《基层政府法治建设的问题与对策分析》，载于《河北软件职业技术学院学报》，2010年第2期。
关于印发《关于开展公众聚集场所消防安全专项治理的实施意见》的通知
公安部、国家经济贸易委员会、教育部等
公安部、国家经济贸易委员会、教育部、监察部、建设部、文化部、卫生部、国家广播电影电视总局、国家工商行政管理总局、国家旅游局、国家安全生产监督管理局关于印发《关于开展公众聚集场所消防安全专项治理的实施意见》的通知
2001/05/17
公发(2001)13号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
公安部、国家经贸委、教育部、监察部、建设部、文化部、卫生部、国家广播电影电视总局、国家工商行政管理总局、国家旅游局和国家安全生产监督管理局联合制定的《关于开展公众聚集场所消防安全专项治理的实施意见》已报经国务院同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
关于开展公众聚集场所消防安全专项治理的实施意见
（２００１年４月２９日）
近一个时期以来，一度得到遏制的群死群伤火灾又呈抬头之势。据统计，２０００年全国共发生一次死亡１０人以上的火灾９起，死亡５０１人。２０００年３月２９日，河南省焦作市天堂音像俱乐部发生火灾造成７４人死亡；同年１２月２５日，河南省洛阳市东都商厦又发生恶性火灾造成３０９人死亡，给人民生命财产造成了严重损失，严重影响了党和政府的声誉，引起了党中央、国务院和中央领导同志的高度重视和社会各界的广泛关注。
公众聚集场所群死群伤火灾多发是当前火灾形势严峻的主要问题。据统计，１９９１年至２０００年，全国共发生公众聚集场所特大火灾２６４起，造成１７５０人死亡，起数占同期全国特大火灾总数的２７．２％，死亡人数占全国特大火灾死亡总数的５０．９％。其中，一次死亡百人以上的３起恶性火灾事故均发生在公众聚集场所，共造成８６７人死亡。因此，预防公众聚集场所火灾尤其是群死群伤火灾的发生，是当前和今后一个时期消防安全工作的重中之重，必须竭尽全力做好预防工作。鉴于目前此类场所火灾隐患突出，消防安全状况普遍令人堪忧，随时都有发生群死群伤火灾的可能。为深入贯彻落实江泽民总书记等中央领导同志的重要指示和全国社会治安工作会议、全国整顿和规范市场经济秩序工作会议精神，为经济发展和社会稳定创造良好的消防安全环境，必须采取紧急有效措施，在全国范围内对公众聚集场所和学校、医院依法开展消防安全专项治理工作。
根据《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）关于“消防工作由国务院领导，由地方各级人民政府负责”的规定，决定于今年５月至９月，由地方人民政府负责，组织各有关部门，依法开展以公共娱乐、宾馆、饭店、商场、市场等公众聚集场所和学校、医院为对象，以防止群死群伤火灾为目的的消防安全专项治理。现提出以下实施意见：
一、专项治理的指导思想
以江泽民总书记“隐患险于明火、防范胜于救灾、责任重于泰山”的重要指示精神为指针，以《消防法》等法律法规为依据，以遏制群死群伤火灾事故为目标，突出重点，加大力度，标本兼治，督促单位彻底整改火灾隐患，严格落实消防安全责任制，切实加强消防安全管理，确保公众聚集场所和学校、医院的消防安全。
二、专项治理的范围和重点
（一）专项治理的范围。
１、影剧院、夜总会、录像厅、舞厅、卡拉ＯＫ厅、游乐厅、保龄球馆、桑拿浴室等公共娱乐场所。
２、客房数在５０间以上的旅馆、宾馆、饭店和餐位超过２００座的营业性餐馆。
３、总建筑面积超过３０００平方米的商场、超市和室内市场。
４、礼堂、大型展览场馆，２０层以上的写字楼。
５、摄影棚、演播室。
６、大专院校和中、小学校、幼儿园。
７、医院。
（二）专项治理的重点。
１、在《消防法》施行后新建、改建、扩建、建筑内部装修和改变建筑使用用途的公众聚集场所，未经消防设计审核、消防验收、开业前的消防安全检查或经审核、验收、检查不合格，违法施工、使用、开业的。
２、在《消防法》施行后依法开业的公众聚集场所存在火灾隐患的。
３、在现行有关消防法规和消防技术规范施行之前开业的公众聚集场所，不符合现行规定要求的。
４、学校、幼儿园、医院存在火灾隐患的。
三、专项治理的工作步骤和措施
专项治理工作要按照“依法严管、确保安全”的原则，普遍检查，澄清底数，区分情况，作出处理，取缔违法经营，消除火灾隐患。要采取单位自查整改与依法整治相结合的工作方法，按组织部署、自查整改、集中治理、督查验收４个步骤进行。
（一）组织部署。各省、自治区、直辖市人民政府要成立专项治理督查机构，指导和督查各地专项治理工作。专项治理工作由市、县人民政府具体负责。各地要成立由政府主要领导任组长，公安、经贸、教育、监察、建设、文化、卫生、广电、工商、旅游和安全行政监督管理部门主要负责人参加的专项治理工作领导小组，根据实施意见的要求，结合本地实际情况，制定具体的治理工作计划和方案，明确职责，周密部署，精心组织实施。
（二）自查整改。市、县人民政府在组织专项治理时，要先公告公众聚集场所和学校、医院，按照《消防法》等法律法规、消防技术规范和本实施意见的要求，先行自查自改，消防火灾隐患，并责成属于专项治理重点第一项内容的单位在规定时限内申报补办相应的消防审批手续。
（三）集中治理。
１、要坚决依法取缔不符合规定设置的公共娱乐场所：（１）设在建筑物地下二层以下的（含二层）；（２）设在文物古建筑、博物馆、图书馆等建筑物内的；（３）毗连重要仓库或危险品仓库的；（４）在居民住宅楼内改建的。
２、对属于专项治理重点第一项内容的，要先进行消防设计审核，然后实施消防验收和消防安全检查。凡在规定期限内不申报补办相应消防审批手续或经申报审批不合格的，要坚决依法责令其停产停业并处罚款。同时，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以处罚。此项内容的治理，必须责令单位依法办齐法定的审批手续，审批程序可根据不同情况一并进行。
３、对属于专项治理重点第二项和第四项内容的，要严格依法治理。对不依照《消防法》第１４条、第１６条规定履行消防安全职责的，要坚决责令其改正。对在疏散通道、安全出口部位设置栅栏或采取其他形式封堵、封闭的，要立即责令有关单位拆除。对应当当场改正的违法行为，要责令其当场改正。对应当限期改正的，要责令限期改正；逾期不改的，必须依法从重处罚。学校、医院存在类似问题的，教育、卫生部门要对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员及时作出相应处理。
４、对有专项治理重点第三项内容的，要责令限期整改。对需要改动建筑结构或增加用地，必须结合改建、扩建才能整改的，要责成单位制定具体的整改计划并按期完成。对建筑耐火等级或疏散楼梯数量不符合现行规范要求，确因客观原因不能整改，随时都有可能发生火灾造成群死群伤的，当地政府要采取果断措施，该停的停，该改变使用性质的改变使用性质。
５、对未经县级以上人民政府文化行政主管部门、公安机关和卫生行政部门批准、未经工商行政管理机关登记注册擅自开业的公共娱乐场所经营单位，应当依法予以取缔；对已经登记注册但因审批手续不全或者达不到消防规范要求的公共娱乐场所经营单位，应当责令限期补办相关审批手续或者整改，逾期不补办审批手续或者经整改仍达不到规范要求的，由工商行政管理机关吊销其营业执照。
（四）督查验收。在集中治理结束后，市、县人民政府要按照实施意见的要求对专项治理情况进行验收，认真检查和处理专项治理工作中遗漏的单位和火灾隐患以及执法不到位的问题，并将验收情况向省级人民政府作出书面报告。省级人民政府要适时对各地专项治理工作进行督查，及时发现和查处不落实治理措施的问题，在集中治理结束后，要对市、县的专项治理情况进行验收，并将验收情况报公安部。
四、专项治理的要求
（一）提高认识，加强领导。地方各级人民政府要按照江泽民总书记“三个代表”重要思想的要求，从讲政治、促发展、保稳定的高度，充分认识这次公众聚集场所消防安全专项治理工作的重要性、必要性，正确处理消防安全与经济发展、社会稳定的关系，把这次专项治理作为迫切解决的突出问题纳入重要议事日程，采取一切必要的措施，保障治理措施落到实处。
（二）部门联动，形成合力。公安、建设、文化、卫生、工商、安全行政监督管理等部门要在这次专项治理中针对公众聚集场所存在的问题，按照各自的职责和权限，依法作出处理。有关部门要在这次专项治理的基础上，加强本行业、本系统的消防安全管理，督促单位依法履行消防安全职责，确保消防安全。
（三）加强宣传教育，把握舆论导向。广播、电视、报刊等宣传媒体要积极配合专项治理工作，大力宣传专项治理的重要性、必要性，处理好依法严管与发展经济、繁荣文化市场的关系，保护广大人民群众根本利益与打击少数人违法经营活动的关系，正确把握舆论导向。要充分发挥舆论监督作用，对存在重大火灾隐患的单位和违法行为实施跟踪报道，坚决予以曝光。同时，要将防火常识和逃生自救知识纳入社会公益宣传的内容，增强全民的消防安全意识。
（四）建立长效机制，巩固治理成果。要认真汲取以往屡经治理、多有反复的教训，切实贯彻“综合治理、标本兼治”的原则。各有关部门要针对专项治理工作中发现的带有普遍性、倾向性的问题，认真总结经验教训，及时制定、修订有关法规、规章和技术规范，完善相关制度，大力加强经常性的监督管理工作，建立健全适应社会主义市场经济发展要求的监督管理机制。
（五）坚持严格依法办事，严惩违法违纪行为。专项治理工作必须严格执行有关法律法规和政策，做到有法必依、执法必严、违法必究。对于干扰、阻挠专项治理工作的单位和个人，要依法从严处理；对于在专项治理工作中领导不力、执法不严、失职渎职、徇私舞弊的领导干部和工作人员，纪检监察机关要及时调查，严肃处理，决不能姑息迁就。触犯刑律的，要依法追究刑事责任。
各地专项治理结束后，公安部等有关部门将组成督查组对各地专项治理工作情况进行抽查，并将抽查结果予以通报。公安部将各地开展专项治理工作和抽查情况上报国务院。
