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论孝文帝法制改革/崔文茂

作者:法律资料网 时间:2024-07-12 12:23:23  浏览:9593   来源:法律资料网
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  孝文帝太和改革以后,北魏国势进入极盛时期。北魏君主自诩为正统,垂法四海,遗泽流光之雄心益强。宣武帝元恪遵循太和改革的理论框架,热衷于制礼作乐。在对太和律加以补充和修改的基础上,制定了北魏律定本——正始律,北魏法律的可操作性大大提高。同时,通过全面、深入地将封建礼教与法律相结合,基本上完成了北魏法制的儒家化进程。
  一、北魏律定本——正始律
  太和年间的改革为推行举国一致遵行的封建道德规范做出了法制保障。太和年间制定的律令法典以及移风易俗措施,使封建意识形态深入基层。由于孝文帝及其后继者宣武帝等北魏帝王笃好儒家经典,大批博闻名儒因经术文史获得重用。帝王的提倡,为儒学复兴提供了汉末以来少有的机遇,北朝教育空前蓬勃发展。宣武帝时,“燕齐赵魏之间,横经著录,不可胜数。大者千余人,小者犹数百。”“士大夫子弟,数岁已上,莫不被教,多者或至《礼》、《传》,少者不失《诗》、《论(语)》。”“髦士盈朝,济济之美”。洛阳朝廷的官僚结构与昔日粗野不文已大相径庭。
  随着儒学研究的深入,现行律令不够完备,精密,适用时尚有“疑舛”的缺陷显现出来。于是,正始元年(公元504年)冬,宣武帝诏令制新律令,企图通过部分内容和文字的增删和调整,纠正北魏律的内部混乱,提高可操作性。
  正始定律,由太师彭城王元勰领衔主持。他“与高阳王雍、八座、朝士有才学者五日一集,参论轨制应否之宜”。当时参与议律者大致分为三类人:第一类是宗室诸王,他们参与议律,提高了议律的规格和权威性。第二类是现任或曾任司法、监察职务,富于司法实务经验的官员,他们的职业化程度高,可以提高立法反映和预测社会需求的准确性,提高立法质量,突出了制律令强调理论与实践并重的特点。第三类是中央文职官员,这些人儒学功底雄厚,参与议律令便于糅和礼法。正始律由这么一批名儒文士、具有专业法律知识的律家、从政实践经验丰富的官僚,“斟酌新旧,更加思理”,共同议定制成,其在礼法结合的深度和广度上无疑是超迈前律,故有“永作通制”之言。
  二、礼法结合思想的深化
  1.尊长卑幼,夫权本位,北魏前期,朝廷重视举告犯罪,忽略亲属相隐。正始年间修律,明确加以矫正,有关亲属容隐的规定正式入律:“律,子孙告父母、祖父母者死。”窦瑗引经阐释其意,云“父母、祖父母,小者攘羊,甚者杀害之类,恩须相隐,律抑不言。法理如是,足见其直。”也就是说,尊长纵有过恶,恩当容隐,卑幼若告,是蔑弃亲权,无人子之心,必须重惩以死刑。
  家庭内父亲的家长权、男尊女卑的法律地位得到明确肯定。北魏规定迁洛之民,死葬河南,不得还北。但若夫先葬在北,妇葬在南,“妇人从夫,宜还代(北)葬”。若妻坟在北,夫死于洛,则“不得以尊就卑”还北,违者犯法。这一规定针对游牧民族宗法观念,宗法秩序相对淡漠,强制予以矫正。
2.贯彻执行身份罪责制,礼为法本,意味着行法必须遵循礼来别尊卑、辨上下,对不同身份的犯罪者异其罪责。正始律非常明确地强调君主及皇族之特别人格、贵族官僚之特殊地位;对于亲属之间相犯,注意分辨相互身份,保证依身份定其罪责。
  (1)免官和官当细则的完善,在运用刑罚上优待官僚,自汉代就有削爵、免官之类以官和爵抵罪的方式,但多为权宜做法,尚未成为定制。在北魏前期,对于官僚犯罪,也有“以官爵除刑”的官当法,但较少运用。孝文帝改革以后,优免官僚的案例显著增加。到北魏后期,犯罪官吏被追究刑事责任时,大多能藉罚赎、除名、削爵、免官、官当等途径逃避斧钺流徒实刑。皇族的地位特殊,法律规定,他们犯罪,按例削减刑罚等级:“律,罪例减,及先帝之缌麻。”北魏还明确规定官爵折抵刑罚的方法:“五等列爵及在官品令从第五,以阶当刑二岁;免官者,三载之后听仕,降先阶一等。”官当适用的主体是有公侯伯子男五等爵位的贵族,以及官阶在从第五品以上的官僚。他们犯罪,以官阶抵当二岁徒刑。免官者,三年后降先阶一等复叙。
  以官爵折抵罪刑,有官爵完全当罪刑,也有免去所居官职,保留爵位,还有留官削爵。官职可以抵刑,爵位也可用于抵刑,但这两者也有不同,官阶代表职权大小,爵位指示政治地位、社会地位的高低和经济收益的丰寡;官仅及本人,爵可传后嗣;官多由功得,爵可因亲封;有官未必有爵,有爵大抵有官。若以爵抵刑已尽,尊贵地位永坠;而免官三年可降阶复叙。延昌二年(公元513年),经过群臣讨论,世宗批准了以爵邑抵罪除名后的起复细则,大致内容为有爵者犯罪除名,官职爵位尽失,三年之后,可以各降本爵一等起复。最低爵(散)乡男,爵位已无可降,依其官品起复。
  从北魏对以官、爵抵当罪刑的等级划分来看,既有晋律梁律的影响,也有自己的创造。它给犯罪官吏留下了重新入仕的门径,使他们的政治前途不至于轻易地被彻底断送。但北魏末期,官当的适用主体大大扩展,不再限于官品从第五品以上者。无官品、无禄恤的“中正”和官廷禁卫等流外勋人皆可以职当刑。特权滥施结果造成刑法威力锐减,吏治江河日下。
  (2)“八议”制度化,北魏后期,处理八议中人犯罪,要“依律上议”,由有司开具其犯罪事实及所坐罪名,应议之状,凑请集议。然后据旨召集一定范围内的官员评议犯罪人的罪与刑,议定奏裁。若所犯是常罪,通过评议即可获降减其刑的优待。故而请议不仅有提供从宽处罚机会的程序性的意义,也具有刑罚减等的实体性内容,说明“八议”已由过去的抽象的原则转变成为刚性的具体的制度。
  贵族官僚具有特殊身份,其犯罪不经皇帝批准,不得逮捕。法司审问犯罪的官僚,不得遽用刑讯。皇族尊贵,身份高于常人,“皇族有谴,皆不持讯”是其时惯例。当属籍疏远的宗戚恃特权凌法令十分严重时,朝廷规定“诸在议请之外,可悉依常法”,缩小了享受特权免刑讯的范围。总之,在北魏后期,周礼规定的“八辟”已成为广泛适用的法律制度,特权阶级从告诉开始,就合法地实际享有异于常规司法程序的优待。
  (3)亲属相犯依伦常断处,礼别上下贵贱、尊卑长幼、内外亲疏。家庭中,尊长对于卑幼有几近绝对的统治权、管教权。卑幼对尊长则须恭谨孝敬,惟命是从。因为亲属之间天性难夺,而又尊卑身份不同,按照儒家的伦理思想,亲属相犯,罪名和刑罚也应不同,追究刑事责任的原则该有差异。北魏后期对亲属相犯,拟罪之前,先查清相互之间的亲疏尊卑长幼关系,再依据服制详定刑罚等差,或加重,或减轻。凡是卑幼伤尊长,如杀祖父母、父母,处分重于常人相杀,所谓“害其亲者?”。 反之,尊长杀卑幼,刑事责任轻于常人。“祖父母、父母忿怒,以兵刃杀子孙者五岁刑,殴杀者四岁刑,若心有爱憎而故杀者,各加一等。”但如常人相杀,则处死刑。又如,常人之间,“掠人、掠卖人、和卖人为奴婢者,死。”但卖子只处一岁刑;卖五服内亲属如系尊长处死刑,如系周亲及妾与子妇者处流刑。由此可见,犯罪主体的特定伦常身份对于定罪量刑的重要影响。亲属相犯依伦常断处加强了礼在刑法中的比重,凸显了北魏法律规范的伦理色彩,将法律以伦常为归宿的发展趋向一展无遗。
  3.春秋决狱,春秋决狱,即在法律之外,引据公羊春秋为代表的儒家经典之要义评决狱讼。在汉代,春秋决狱十分盛行。孝文帝太和改革掀起了复礼议礼的热潮,儒家经学披靡风行。居津要者喃喃于朝堂,议事议政动辄引据经义,且以经学修养自淑自炫自重。此风气歆动流俗,比附经义论罪名、定刑度的春秋决狱愈演愈烈。一系列儒家具体法律观点由经义抽绎出来后,被贯彻于司法实践,北魏法律向“应经合义”纵身发展。
  北魏比较典型的春秋决狱案例:
  雁门有人杀害其母,刑虬引据“春秋之义,君亲无将,将而必诛”,论证逞凶肆恶害母的罪行不可轻恕,主张对凶犯之子也应处以连作从死,才是忠孝之道,存三纲之义。刑虬又提出,如若引用春秋“父子罪不相及,恶止于其身”的用刑原则,对害母凶犯之子即使恕死,也应将其流放荒远之地,禁止匹配,使凶恶之类杜绝繁衍流传。最终此案依刑虬的建议凶犯之子获刑。
  偏将军乙飞虎丧父,朝廷给假二十七月。虎并数闰月,诣公府请求复职。领军元珍斥责乙飞虎“麻衣在体,冒仕求荣,实为大尤,罪其焉舍!”主张引用《违制律》“居三年之丧而冒哀求仕,五岁刑”的规定惩之。三公郎中崔鸿抉隐究微,一一?综郑玄、王肃、杜预等博学硕儒计算丧期的方法,斤斤计较仔细推算后,断定乙飞虎是丧期恰满,不算冒哀求仕,但又责备他毕竟求职过于匆匆,“于戚之理,合在情责”。为惩罚其哀戚不切,判处鞭五十。
  4.明法慎刑与“覆治之律”北魏后期,士大夫们充分阐述儒家罚必当辜、不枉不纵的刑罚观点,使法制向明法慎刑方面显著发展。与此同时,北魏政府采纳郎中辛雄的建议,规定了关于及时有效地纠正错判和处理上诉案件的“覆治之律”:“律文,狱已成及决竟,经所绾,而疑有奸欺,不直于法,及诉冤枉者,得摄讯覆治之。”也即是说,当具备以下两个条件之一,即应予以复审:其一是对于“已成之案”,即已发生法律效力或已经执行的判决,若发觉其认定事实有误或适用法律失当,或有枉法徇情,出入人罪之嫌的;二是判决完毕,被判刑之人及其亲属向有关部门申诉冤枉。覆治之律的出现,说明北魏法制在向礼法结合的实体化发展之时,也为提高刑罚效益,自觉地补救本身的缺陷,不断在技巧和细节上改造完善自己。
  由孝文帝法制改革激起的儒学复兴和喧腾于朝野的议礼热潮,是正始以后经义全面占据法律领地的巨大驱动力。礼教观念几乎是前所未有地影响着法律,要求以法律权利的形式得到切实的确认。相应地,法律也越来越多地确认其存在,大量的礼教内容被提高到法律保护的地位。比较孝文帝改革前后违礼案件的多寡,处理案件的方式差别,再联系官当细则的完善,犯罪留存养亲等制度的建立,可看出,北魏后期法律活动的重心已从先前切实保护君权逐步扩展到保护官僚所代表的阶级特权,保护父权所代表的宗族秩序。刑罚观也由重报复重威慑向威慑教化并重转移。北朝法制正在向优化刑罚总体效益的方向前进。经由多次修律而总结汇成的正始律,作为北魏律之定本,集中了封建法律制度在北魏获得的适合其内在规律的发展成果。它的颁布,标志着北魏法制儒家化基本完成。

  北安市人民法院—崔文茂
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国家测绘局关于加强测绘援疆工作的意见

国家测绘局


国家测绘局关于加强测绘援疆工作的意见

国测办发〔2010〕8号


各省、自治区、直辖市、计划单列市测绘行政主管部门,新疆生产建设兵团测绘主管部门,局所属各单位,机关各司(室):


  新疆的发展和稳定,关系全国改革发展稳定大局,关系祖国统一、民族团结、国家安全,关系中华民族伟大复兴。2010年3月以来,中央相继召开全国对口支援新疆工作会议和新疆工作座谈会,进一步明确了当前和今后一个时期做好新疆工作的指导思想、主要任务、工作要求,对推进新疆跨越式发展和长治久安作出了战略部署,充分体现了党中央、国务院对新疆发展与稳定的高度重视,对新疆各族人民的亲切关怀和爱护。做好新形势下新疆工作,是贯彻中央新时期新疆工作总体部署、促进区域协调发展的战略举措,是发挥社会主义制度优越性、巩固和发展各民族大团结的重要体现,是促进新疆跨越式发展、实现新疆长治久安的必要保证。


  长期以来,国家测绘局及全国测绘行业各部门、各单位大力支持新疆测绘工作,通过资金补助、项目倾斜、人才支援、技术支持、成果提供等多种手段,加大了对新疆测绘的支持力度,向新疆提供了大量基础测绘成果,帮助培养了一大批测绘管理和技术人才,为新疆经济发展和社会稳定作出了积极贡献。


  为了深入贯彻落实党中央、国务院重大决策部署,进一步推动新疆测绘事业发展,为实现新疆跨越式发展和长治久安提供坚强有力的测绘保障,现对加强测绘援疆工作提出以下意见。


  一、高度重视测绘援疆工作


  (一)做好测绘工作事关新疆经济社会发展和稳定。测绘是经济社会发展的重要基础性工作,具有“基础先行、服务保障、应急救急、统筹协调、管理监督、维护安全”等重要作用。当前,新疆经济社会发展正处在新的历史起点上,未来十年,是新疆大建设、大跨越、大团结、大发展的关键时期。随着全国大规模援疆建设的深入展开,一大批援疆重大基础设施工程、民生工程将相继实施,迫切需要测绘提供坚强有力的基础性保障,测绘工作必须先行,做好新形势下新疆测绘工作意义重大。


  (二)测绘援疆是全国援疆的重要组成部分。新疆国土广袤,约占全国陆地总面积的六分之一。新疆测绘是全国测绘的重要组成部分,测绘援疆是全国援疆的重要内容,支持新疆测绘上水平、上台阶是测绘部门的重要历史使命和应尽义务。进一步加强测绘援疆工作,尽快提升新疆测绘保障能力和服务水平,加快推动新疆测绘跨越式发展,是当前及今后一段时间测绘部门重中之重的战略任务,对于加快我国从测绘大国迈向测绘强国具有十分重要的意义。


  (三)充分认识做好测绘援疆的紧迫性。当前,新疆测绘基础相对较为薄弱,基础地理信息资源覆盖范围较低,测绘服务保障能力明显不足,新疆测绘整体水平与新疆经济社会发展的现实需求有着较大差距,加快新疆测绘发展的任务十分艰巨。各部门、各单位要以高度的政治责任感和历史使命感,为推进新疆跨越式发展和长治久安提供坚强有力的测绘保障,确保不因测绘工作不到位影响新疆跨越式发展的规划和立项,不因测绘工作不到位影响新疆加快建设的速度和质量。


  二、加强测绘援疆工作的整体思路


  (四)指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,按照中央加快“推进基础测绘工作,构建新疆基础地理信息数据库,建设现代化测绘基准体系”(以下简称“三基”)的总体要求,以提升测绘服务大局、服务社会、服务民生的能力为根本,以加大项目、技术、资金、人才援助为手段,以建立完善各项长期支援机制为保障,全国测绘行业各部门、各单位共同努力,加快建设数字新疆地理空间框架,全面提升新疆测绘能力,确保为新疆的跨越式发展和长治久安提供坚强有力的测绘保障。


  (五)基本原则。加强测绘工作,突出“三基”建设,强化服务保障,促进跨越发展。


  ——坚持加强业务建设、能力建设、队伍建设相结合,全方位提升新疆测绘服务保障能力和水平;


  ——坚持政府主导与企事业单位自觉自愿相结合,广泛动员全国测绘力量,充分发挥测绘与地理信息企事业单位的积极性;


  ——坚持把新疆的具体测绘需求和各部门、各单位的实际情况相结合,增强测绘援疆工作的针对性和目标性;


  ——坚持“输血”与“造血”相结合,巩固与提升相结合,项目、资金援助与技术、人才援助相结合;


  ——坚持高起点、高标准、高效率相结合,确保援助工作质量高、速度快、效果好。


  (六)主要目标。到“十二五”末期,新疆基础测绘能力显著提升,服务保障能力接近经济较发达省份水平;基本比例尺地形图基本满足需求,实现全疆1:5万地形图更新一次,部分经济发达地区更新两次;1:1万地形图实现对主要经济活动区、边境重点地区的必要覆盖,覆盖率达到30%-35%;1:2000、1:1000、1:500等大比例尺地形图覆盖新疆市县乡镇重点地区;基本建成全疆多尺度基础地理信息数据库,建成数字新疆地理空间框架和全疆14个地市州的数字城市地理空间框架;全面建成新疆现代化测绘基准体系,实现新疆导航综合服务系统的业务化运行。到2020年,全面建成数字新疆地理空间框架,实现基础地理信息数据库数据的必要覆盖和适时更新,新疆测绘基准体系高效运行,新疆测绘服务保障能力可靠、适用、及时、有力。


  三、加强测绘援疆工作的主要任务


  (七)建设新疆现代测绘基准体系。统筹新疆现代测绘基准体系建设规划,通过利用、新建和改造等手段,对新疆的大地基准、高程基准、区域大地水准面精化以及综合导航服务系统等进行完善或更新,全面构建新疆现代测绘基准体系与综合导航服务系统。加快国家现代测绘基准体系基础设施建设一期工程在新疆的实施。整合已有陆态网建设成果,到“十二五”末建成全疆约100个全球卫星定位系统连续运行基准站。完成全疆第三期一等水准网建设和区域似大地水准面精化工作,支持新疆测绘部门开展全疆其它等级水准网建设,建成新疆大地测量数据库和综合导航定位服务系统。


  (八)测制新疆基本比例尺地形图。加强新疆基础测绘能力建设,大幅提升新疆基本比例尺地形图覆盖范围和更新速度,显著提升新疆基础测绘水平。以“十二五”国家重大基础测绘项目和国家西部1:5万地形图测图工程、国家1:5万基础地理信息数据库更新工程实施等带动新疆1:1万地形图空白区测绘和1:1万地形图测绘与更新。每年为新疆获取约8万平方千米的航空航天遥感影像,实现全疆多分辨率多时相影像数据的全面覆盖。加大对新疆边境地区1:1万地形图测绘、新疆市县乡镇1:2000、1:1000、1:500地形图测绘的支持力度。动员相关企业无偿提供新疆范围的道路交通数据和所需的航空航天遥感影像。


  (九)建设新疆基础地理信息数据库。建设新疆自治区多尺度、多类型基础地理信息数据库并实现重要地区的数据更新,加快推进数字新疆地理空间框架建设。加快建设新疆地理信息公共服务平台,建成国家地理信息公共服务平台新疆分节点和14个地州市的信息基地,实现与国家地理信息公共服务平台的互联互通。


  (十)推进新疆地理信息资源应用。无偿为新疆经济社会发展公益性事业提供全疆范围的国家基础测绘成果,加强对新疆重大战略和重大工程决策、规划、设计、实施、评估等过程中的测绘支持。推进地理信息资源在新疆资源管理、环境保护、防灾减灾、应急保障、公安安全以及民政、外交、科技、教育、文化、卫生等领域的应用。支持新疆使用地形图保密处理技术和地理信息要素分层方案,大力开发公众版地形图等基础地理信息公共产品。


  (十一)争取新疆测绘重大专项。按照中央援疆的总体部署和要求,认真谋划测绘援疆工作特别是“十二五”测绘援疆工作计划,积极争取将测绘援疆工作纳入国家相关规划和经费预算。积极组织向中央有关部门申请新疆测绘保障服务重大专项,通过大专项带动新疆测绘大发展。积极争取中央财政建立对边远地区、少数民族地区基础测绘经费补助的长效机制,加大对新疆基础测绘的投入力度。


  (十二)做好对口援疆测绘工作。承担对口援疆任务的十九省(市)测绘部门,要积极争取将测绘援疆纳入地方援疆工作总盘子,形成测绘对口援疆长效投入机制。要根据新疆维吾尔自治区测绘局提出的《测绘援疆备选项目表》,发挥各自优势,积极对接领任务,加快推进对口援建地区基础测绘工作,加强援建地区1:1万及更大比例尺地形图测绘和更新,完成援建地区数字城市地理空间框架建设,加快援建地区现代化测绘基准体系建设,确保对口援建地区测绘整体水平达到本省(市)测绘工作水平。


  (十三)加强新疆测绘装备建设。依托国家测绘成果档案管理与服务设施建设项目,建成现代化的新疆测绘成果档案管理与服务系统,提升测绘成果档案存储管理与网络化分发服务水平。积极组织有关企事业单位向新疆捐助测绘仪器和软件,加强新疆测绘装备建设。为全疆所有地州市各配备一套无人飞机航摄系统,提升新疆地理信息数据快速获取能力。积极争取“现代化测绘技术装备和应急服务能力建设项目”立项,加快新疆测绘技术装备现代化。


  (十四)加快新疆测绘技术进步。测绘科技项目进一步向新疆倾斜,推动新疆信息化测绘体系建设,加速新疆测绘科技创新和成果转化。支持新疆测绘单位与有条件的测绘高校、科研院所、高新技术企业联合共建国家测绘局重点实验室、工程技术研究中心、中试基地等科技创新平台。建设中国测绘科学研究院新疆分院和新疆测绘科普基地。将新疆测绘单位纳入国家测绘局“走出去”整体战略,提升新疆测绘参与国际合作和竞争的能力。


  (十五)强化新疆测绘统一监管。加强对新疆测绘管理体制建设的指导和支持,加快健全新疆测绘管理体制。加强对新疆测绘立法、政策制定和执法监督工作的指导,帮助进一步完善相关测绘法规。指导新疆实行适度宽松的测绘市场准入政策,适度调整测绘资质考核标准,鼓励更多测绘企业到新疆开展业务。加强对新疆地图编制管理、测绘市场和地图市场监管、互联网地图和地理信息服务网站监管以及重大违法测绘案件查处工作的指导。


  (十六)加大人才援疆力度。通过举办面向新疆的培训班、选派专家赴疆技术指导、与新疆有关单位结帮扶对子、开展测绘专家西部行活动等各种方式,主动送教上门。在继续为新疆举办各类测绘管理和技术人员培训班的基础上,免费为新疆提供电子政务、地图审查、战略研究、职业技能鉴定等方面的人员培训。继续接收新疆测绘管理干部和技术人员到国家和地方测绘行政管理部门、有关企事业单位挂职锻炼、学习交流,并逐年增加人数,显著提升新疆测绘人力资源保障整体水平。


  四、加强对测绘援疆工作的领导


  (十七)切实加强组织领导。各部门、各单位要以高度的政治责任感和历史使命感,加强对测绘援疆工作的组织领导,使测绘援疆工作常态化。国家测绘局成立由分管局长为组长、有关司(室)负责同志组成的测绘援疆工作协调组,统筹协调好测绘援疆重点任务的组织实施。各对口援疆省(市)测绘部门要坚持一把手亲自抓,分管领导具体抓,明确测绘援疆组织机构和职责分工。新疆各级测绘部门和新疆生产建设兵团测绘主管部门要在积极主动做好新疆测绘保障服务的同时,配合开展好测绘援疆工作,提供必要的协助和支持,确保测绘援疆工作有序进行。


  (十八)充分调动社会力量。要把发挥政府主导作用与利用市场机制结合起来,广泛进行动员,充分调动全国测绘行业的积极性和主动性。要号召全国测绘行业单位、测绘与地理信息企业发挥各自的资金、技术、人才、数据、装备等优势,集全测绘之智,尽全测绘之责,举全测绘之力,投入到新疆测绘保障与服务工作中来,共同推进数字新疆地理空间框架建设。


  (十九)狠抓各项工作落实。各部门、各单位要按照中央关于援疆工作的精神和本意见要求,结合本地区、本单位、本部门的实际和新疆测绘的现实需求,尽快制定本地区、本单位、本部门援疆的具体措施和办法,进一步细化目标、明确任务、分解责任、强化监督,切实把测绘援疆各项任务落到实处。加强测绘援疆工作的信息报送、信息共享和经验交流。大力宣传报道测绘援疆工作的重大进展、重要举措、成果成效和先进事迹。


  


                               国家测绘局

                             二〇一〇年八月十七日



关于印发《克拉玛依市政府投资BT融资建设项目管理办法(试行)》的通知

新疆维吾尔自治区克拉玛依市人民政府


关于印发《克拉玛依市政府投资BT融资建设项目管理办法(试行)》的通知

新克政发〔2011〕44号


各区人民政府、市政府有关部门和单位:

《克拉玛依市政府投资BT融资建设项目管理办法(试行)》已经市人民政府研究同意,现印发给你们,请认真遵照执行。







二○一一年五月十七日







克拉玛依市政府投资BT融资建设项目

管理办法(试行)



第一章 总 则

  第一条 为规范我市政府投资BT融资建设项目(以下简称BT项目)的管理,鼓励和支持社会资本参与克拉玛依城市基础设施和公益事业项目建设,根据中华人民共和国《招标投标法》、《建筑法》、《合同法》等有关法律法规和《国务院关于投资体制改革的决定》等文件规定,结合我市实际,制定本办法。

第二条 本办法所称BT模式(即“建设—移交”模式),是指由政府授权的项目业主将拟建项目,按规定选择具备相应能力的投资建设法人(以下简称投资人),由该投资人负责项目的投资和施工,工程竣工后移交给项目业主,项目业主在约定的回购期内以分期付款的方式回购。BT项目融资建设模式包括直接施工型和施工二次招标型。

第三条 凡我市采用BT模式进行投融资建设的政府投资项目均适用本办法。主要包括:

(一)道路、桥梁等基础设施;

(二)非营利性的文化、教育、卫生、体育、社会保障等社会公益事业项目;

(三)政府确定的其他非营利性的公益事业项目。



第二章 项目管理

第四条 市政府融资领导小组(以下简称领导小组)是我市政府投资BT项目管理重大事项的决策机构。市发改部门负责BT项目的日常综合管理工作。市财政(融资办)、审计、建设、监察、法制等部门按各自职能职责做好BT项目的监督管理工作。

第五条 BT项目实行计划统筹管理,具体由市发改部门负责,根据市政府确定的年度基本建设投资计划,提出BT融资建设项目计划,报领导小组审定。计划执行过程中,因经济社会发展需要需增补和调整BT项目的,仍按上述程序报审。

第六条 BT项目按责任分工由项目业主主要领导为第一责任人,实行第一责任人负责制。

第七条 BT融资建设的重大项目,项目业主不具备项目建设管理能力的,可按有关规定委托有建设管理能力和资格的单位代行项目业主管理职责。

第八条 BT项目的谈判由项目业主负责组织。项目业主应组建项目谈判小组,成员由市发改、财政、审计、建设、监察、法制、城投等部门及单位组成。BT项目建设合同由项目业主(或市城投公司)负责签订。

第九条 下列重大事项应事先按程序报经领导小组审定:

  (一)BT项目年度计划及计划调整;

  (二)采用竞争性谈判方式确定BT投资人;

(三)回购期限; 

(四)回购价格的确定方式;

  (五)需向BT投资人提供担保的;

  (六)其他重大事项。

   第十条 项目业主职责:

  (一)负责BT项目方案策划和可行性论证工作,办理BT项目报批相关手续;

(二)负责组建专门工作班子,全程负责组织BT项目的前期工作、招标文件(或竞争性谈判文件)和合同的制定、BT单位选择、工程建设管理和回购等工作;

(三)牵头组织实施征地及拆迁安置补偿工作;

(四)按规定确定项目勘察、设计、监理和过程控制等单位,负责对参建各方的组织协调和监督管理;负责组织开展项目的地质勘察、建设方案、初步设计、施工图设计、工程概预算、施工方案的编制和审核等前期工作;

  (五)负责工程招投标的组织,对工程施工进行全过程监督;

  (六)负责项目建设资金(包括资金来源及资金使用)的监管工作;

  (七)负责项目建设过程中的工程质量、进度、投资、安全等监督管理工作;

  (八)负责工程变更相关手续办理及认定工作;

  (九)负责项目档案资料的签证、收集、整理、管理及移交等工作,确保档案资料真实完整;按时向市发改部门报送项目推进计划执行情况、存在的问题及处理等书面信息,以及工程建设阶段性成果等相关材料;

  (十)负责组织工程竣工验收、结算、审计、回购、移交等工作;

  (十一)负责市政府安排以及BT合同约定的其他有关工作。

第十一条 市发改部门对BT项目的管理职责:

  (一)负责组织提出BT项目年度计划及计划调整方案;

  (二)负责计划执行的督促、检查和日常协调工作,并定期收集、汇总、通报BT项目推进、建设情况,重大事项及重大协调问题提请领导小组研究;

  (三)负责指导和协调项目业主做好BT项目方案策划和可行性论证工作,以及工程设计阶段的优化工作;

  (四)负责组织相关部门对BT项目招标文件、相关合同等资料进行审核,按职责参与项目招投标的监管工作;

  (五)负责领导小组安排的其他工作。



第三章 投资人的确定

第十二条 BT项目原则上采用公开招标方式确定投资人,并依照法律法规的相关规定组织招投标。

第十三条 BT项目发包条件符合本办法规定的,项目业主将招标文件和合同送市发改部门备案后,即可组织实施项目招投标活动。若项目发包条件与本办法不一致的,项目业主应在招标前将招标文件和合同按BT项目审批程序及权限送审同意后,方可组织实施。

  第十四条 BT项目投资人应同时具备以下条件:

  (一)经营情况良好,具有项目建设必备的投融资能力。投资人自有资金不能满足项目建设需要的,投入项目的自有资金不得低于项目投资的35%,并提供金融机构资金证明,其余资金应提供地市级及以上金融机构出具的中长期贷款承诺函。对回购期较长的,可适当减少投资比例,但投入项目的自有资金不得低于项目投资的30%。投资人承揽原则上不得超过注册资本金5倍以上的BT项目。

  (二)诚实守信,财务报表等真实可靠,无工程施工劣迹,未被列入国家、省(市、自治区)和地(州、市)及县(区)黑名单。

  (三)采用BT直接施工模式的,投资人应具有BT项目施工必备的资质、类似工程的施工经验以及相应的机械设备、工程技术人员和管理能力。

  第十五条 BT项目可由联合体进行投资建设,联合体组成单位原则上不超过两家。

  第十六条 采用完全BT施工二次招标模式的,投资人须按照规定依法组织施工招标,并接受项目业主和政府相关部门的监督。建筑企业的选择,须符合项目业主规定的资质要求,并报项目业主和行业主管部门备案。投资人对材料和设备的招标,须接受项目业主的监管。 

第十七条 BT投资人的义务:

  (一)组建与项目建设管理相适应的机构或公司,具体实施项目建设;

  (二)按约定时限足额筹集到位自有资金、银行贷款和其他来源的资金,并专户存储、专账管理、专款专用;

  (三)依法组织对项目施工、重要设备材料采购的招标活动,招标活动须有项目业主参加,并接受监督部门监督;

  (四)按设计文件组织工程建设,实施项目管理;负责组织工程竣工验收、资料归档并移交;负责质量缺陷责任期内施工、设备材料供应商保修工作的管理;

  (五)建立工程质量管理体系,自觉接受政府主管部门对工程质量的强制监督,并对工程质量实行终身负责制;

  (六)不得将合同签订的工程内容进行转包,未经项目业主同意不得分包;

  (七)投资人应同意遵守本办法相关规定。

第十八条 BT项目建立退出机制。招标文件和合同中应明确有下列情形之一的,可以解除合同并承担相应的违约责任:

  (一)当事人一方违约不履行主要义务,经催告后在30日内仍未履行的;

  (二)因投资人主要原因,工程工期严重滞后60天以上的;

  (三)因投资人原因,造成工程质量不符合国家相关评定、验收标准及施工图要求,且拒不整改的。



第四章 建设管理

  第十九条 BT项目应按市政府投资项目管理的有关规定,严格执行专家咨询评估、设计优化、预算审核、设计变更审核、工程监理、竣工验收和审计等制度。

  第二十条 BT项目工程造价及设计变更由项目投资人按相关的工程计价依据进行编制。设计变更的建安工程费原则上应在审定的变更工程预算基础上,按投标报价(或竞价)同比例进行下浮。

第二十一条 设计变更管理。

(一)BT项目建设过程中,设计变更须由项目第一责任人审核签字,并报市发改部门核准同意后方可实施。

(二)发生不可抗拒的重大自然灾害,投资人应及时将变更文件报项目业主,经有关部门审查确认。

  第二十二条 BT项目实行合同管理,项目谈判及合同的签订须以《克拉玛依市BT模式投资建设合同(示范本)》为基础。项目业主在签订BT项目合同前,须按程序将合同文本报经市发改部门审核同意;若需对示范本中实质性内容进行修改,项目业主需重新上报。项目业主与投资人签订合同后5个工作日内,应将合同分送市发改部门和工程造价管理站备案。

第二十三条 质量和安全管理。

  (一)项目业主应督促投资人在办理开工许可证之前,向工程质量和安全监督管理部门办理相关手续,并接受其监督。

  (二)项目业主对工程质量和施工安全负总责,对工程质量、施工安全进行定期、不定期的检查,并及时对发现的问题要求投资人组织处理。



第五章 交、竣工验收及项目审计

第二十四条 BT项目完工后,按合同约定由项目业主负责组织初次交工验收。交工验收应具备以下条件:

(一)合同约定内的各项内容已完成;

(二)施工、监理、消防、质量监督等单位对工程质量已初次检查验收并出具合格报告;

(三)建设档案部门对工程资料初次检查合格并出具预验收认可证;

(四)投资人已完成结算文件(含编制的整个建设项目的结算书及签证、变更等文件)。

第二十五条 BT项目通过交工验收后30日内,投资人应向项目业主办理有关档案资料和工程移交手续。

第二十六条 严格实行项目审计制度。市审计部门应依法对BT项目进行跟踪审计。项目具备结算条件,并通过项目业主报请市财政局审核后,由市审计部门进行项目审计。市财政局审核后,投资人应向工程造价管理站办理竣工结算备案。项目未经项目审计的,项目业主应责成投资人不得拨付工程尾款,有关部门不得办理产权登记。

第二十七条 项目的竣工验收须符合相关法律、法规及克拉玛依市有关规定。



第六章 项目回购

第二十八条 回购价格为经财政部门批准的竣工财务决算价款(回购基价)与回购期的投资回报之和。BT项目的回购期从项目交工之日起不低于5年。回购期超过6年的,经领导小组研究后,可适当降低BT项目合作的相关条件及提高投资利润率。

第二十九条 BT项目整体交工验收合格后进入回购期,可以按合同约定向投资人预付第一笔回购款。在第二笔回购款支付前,投资人应及时提出回购申请,由项目业主进行审核,并提出是否回购的意见后,提交领导小组组织相关部门按照合同约定对回购条件逐项核查认定。未通过回购核查的,应立即整改。整改未达标的,不得支付第二笔回购款。

第三十条 在回购款项全部清偿之前,投资人不得影响项目业主对项目的正常使用,且不得将该项目抵押。

第三十一条 项目业主应维护BT投资人的合法利益,不得随意变更回购条件、违约扣减或截留应付回购款。



第七章 罚 则

  第三十二条 项目业主有下列情形之一的,责令限期整改,并根据情节轻重依法追究项目负责人和直接责任人的纪律责任;构成犯罪的,移送司法机关处理:

(一)擅自确定BT融资建设条件造成较大损失的; 

(二)擅自改变设计文件进行招标的;

(三)擅自突破核准预算的;

(四)未履行职责,项目建设发生重大质量或安全生产事故的。

  第三十三条 有关部门工作人员在项目建设中有徇私舞弊、贪污贿赂等违法违纪行为的,依法依纪严肃处理。

  第三十四条 建立诚信考核制度。项目业主应对投资人、勘察、设计、施工、监理和中介咨询机构等单位的工作质量、执行合同等信用情况进行考核,对工作质量和合同执行差的单位要进行通报直至进入黑名单。被纳入黑名单的投资人,5年内不得再参加我市政府投资项目建设。



第八章 附 则

第三十五条 各区政府可参照本办法,结合实际,按照分级管理的原则,制定具体实施办法。

第三十六条 本办法由市发改部门负责解释。

第三十七条 本办法自公布之日起施行。